· 无证房屋都是违章建筑吗?都不补偿吗?

在房屋征收与拆迁中,拆迁部门经常会以被拆建筑没有房产证或者相关审批手续不全为理由,将该建筑认定为违章建筑,进而对该建筑进行无偿拆迁。民众面对这种情况也经常四神无主,觉得自己证件不全貌似确实不符合法律规定,因而“理亏”,虽然觉得会损失很大,但是经常妥协,殊不知自己的房屋证件不全并不一定是违章建筑,并不一定要遭到强拆,也不会都拿不到补偿。

首先需要明确或规范几个概念

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无证房屋与“未登记建筑”

无证房屋是日常民众常用的一个词语,一般指没有房屋所有权证的房屋。无证房并非法律概念,其本身含义不明。法律字典里见不到无证房、有证房这些名称。原来无证房不是法律名词,究竟什么是无证房呢?没有标准答案,其外延比较模糊。在中国知网等权威网站搜索“无证房屋”几乎没有相关论文,法律上最贴近“无证房屋”的术语叫“未登记建筑”,因此后文会更多使用“未登记建筑”一词以代替“无证房屋”。

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违章建筑

我国立法和实务界经历了从“违章建筑”到“违法建筑”的演变,这体现了法制的进步和立法技术的提高。

该演变过程大体分三个阶段:

第一个阶段是《城市规划法》实施前。

这一阶段,无论是从立法上还是实际工作、日常生活中,人们习惯使用违章建筑一词。该词作为法律语言最早应该出现在国务院于1984年1月5日颁布施行的《城市规划条例》第50条、51条中。该条例第50条第2项规定:“对违反本条例规定进行建设的,责令停止违章建设行为,吊销其建设许可证,或者责令其拆除违章的建筑物、构筑物,并可给予警告或者罚款。”第51条规定:“当事人对城市规划主管部门给予的责令退出违章占地、拆除违章建筑物和构筑物、吊销许可证和罚款的处罚决定不服,……。”城乡建设环境保护部1988年2月12日发布的《关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》也使用了 “违章建筑” 一词。

第二个阶段是《城市规划法》实施后到《城乡规划法》实施前。

这一阶段立法上既使用违法建筑的概念,也使用违章建筑的概念;实际工作和日常生活中,人们仍然习惯使用违章建筑这一词语。1990年实施的《城市规划法》第40条首次使用违法建筑的概念:“在城市规划区内,……,严重影响城市规划的,由县级以上人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设,限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施;……。”但是国务院1991年颁布实施、2001年修订的《城市房屋拆迁管理条例》仍然使用的是违章建筑,并没有相应地使用违法建筑这一概念。其第22条第2款规定:“拆除违章建筑和超过批准期限的临时建筑,不予补偿;拆除未超过批准期限的临时建筑,应当给予适当补偿。”

第三个阶段是《城乡规划法》实施后到现在。

2008年1月1日起施行的《城乡规划法》条文中,既未出现“违章建筑”,也未出现“违法建筑”字样,但学界和执法实务中已有人开始使用“违法建筑” 一词。国务院2011年1月21円公布施行的《国有土地上房屋征收与补偿条例》重新使用了违法建筑的概念。该条例第24条第2款规定:“市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。……;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。”地方上的一些规章法规也基本都使用“违法建筑”一词。后文更多会使用“违法建筑”以代替“违章建筑”。
未登记建筑出现的原因
如今大量存在的未登记房屋现象,大多是因为如下原因:由于法律或政府政策调整的原因我国房地产制度是逐渐完善至现在的状态的,制度完善之前,有些建筑就是已经存在的,而到了有了这些制度之后,按照这些制度,一些历史性的建筑就成了违法建筑。

比如我国相关的几个重要立法:

《中华人民共和国城市规划条例》1984年1月颁布实施;

《中华人民共和国城市规划法》1990年4月1日实施;

《村庄和集镇规划建设管理条例》1993年11月1日实施;

《中华人民共和国城乡规划法》2008年1月1日施行;

《房屋登记办法》2001年8月15日起施行。

对于1984年1月之前的房屋根本不可能有建设工程规划许可证,那么依照现在的法律就是不能办理房屋所有权证的,那是不是就是违法建筑?一些开发建造单位不能依法按规建造房屋造成的如没有土地时使用权证就建造或没有初始登记就售房,以致买房人不能顺利进行房屋登记;政府有关职能部门管理不严、不到位的原因一些人不依照法律程序建造了房屋,但是有关部门因主观或客观的原因,没有对其及时处理,以致该建筑被长期使用,成为历史遗留问题;一些群众自身的法律意识不强、盲目行事造成的一些群众自身的法意识不强、盲目行事造成的未登记建筑的
现在大多是地方规章对未登记建筑进行具体规制,如《淳安县人民政府关于进一步明确我县国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法的通知》、《济南市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定和处理办法》、濮阳市《关于市城区国有土地历史遗留司题的处理意见》(濮土治[2012]02号)、台前县《关于处理县城区国有土地上房屋权属登记历史遗留问题的意见》等。

其中2011年6月《济南市国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定和处理办法》的征求意见稿对未登记建筑的分类最具代表性。
该办法将城市房屋拆迁范围内的未登记房屋分为三类。

第一类是可认定为合法建筑的房屋:

一是相关建设审批手续齐全,但尚未取得房屋权属登记证明的已完工建筑;

二是相关建设审批手续齐全的未完工建筑;

三是未超过批准期限的临时建筑。

第二类是虽未完善相关建设审批手续,但不按违法建筑对待的房屋:

一是程序性违法的建设项目;

二是经市城市建设项目审批小组研究通过的工程;

三是经所在区人民政府研究同意建设,并由所在区人民政府出具证明的房屋;

四是对自住的危旧房屋进行翻建,并有房管部门和居住地街办(镇)出具证明的房屋;

五是属于历史遗留问题或存在其他特殊情况的房屋。

第三类是必须认定为违法建筑的房屋:

一是未取得相关建设审批手续,且未经有关部门批准的建筑;

二是房屋征收范围确定后,在征收范围内新建、改建、扩建的房屋。

未登记房屋不一定是违法建筑

通过以上的论述其实已经看出未登记房屋不一定是违法建筑,而且这个认定是个相当复杂的过程,下面结合《城乡建设环境保护部关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》(城房字[1988]95号)以及地方政府规章对这个问题简单汇总下现在的一般状况。但是具体实践中还是要结合当地省市县的相关具体规定来认定。

未登记房屋被认定违法建筑的时间界限问题

法律上有法不溯及以往原则,这是我国法律制度基本原则之一,也可扩充至行政时效原则。一项建筑形成于70年代,在当时很少的手续就可建成,如果用现在法律要求分析可以归为违章建筑,这显然不行,所以,必须结合建筑物形成时法律规定确定合法与非法。

《城乡建设环境保护部关于房屋所有权登记工作中对违章建筑处理的原则意见》规定:一、关于时间界限。考虑到《城市规划条例》是国务院一九八四年新颁发的,各地制定审批城市规划也有先有后,各市、县可根据实际情况合情合理地确定处理违章建筑的时间界限。各地在处理违章建筑时,对时限以前的可适当放宽,时限以后的应从严处理。”

因此,1984年是个重要的时间界限,如淳安县人民政府《关于进一步明确我县国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法的通知》规定“ 五、国有土地上房屋征收范围内被征收房屋未经登记,但符合下列条件之一的,经依法认定、处理后,可参照合法建筑补偿标准予以补偿:(一)1984 年1 月5 日前已建成的房屋”;

当然“各地制定审批城市规划也有先有后,各市、县可根据实际情况合情合理地确定处理违章建筑的时间界限”,如以常州市城乡建设局联合规划、土地等五部门以常建规〔2011〕2号联合发文,其中规定“认定和处理标准:1.未经登记的建筑有下列情形之一的,可视为合法建筑,由房屋征收部门按照房屋征收的有关规定予以补偿。(1)1990年4月1日《中华人民共和国城市规划法》施行前建造的未经登记的建筑。”

房屋手续可补正的

房屋证件不全,手续不完整的,不一定就是违法建筑。如淳安县人民政府《关于进一步明确我县国有土地上房屋征收范围内未登记建筑认定办法的通知》规定国有土地上房屋征收范围内被征收房屋未经登记,但符合下列条件之一的,经依法认定、处理后,可参照合法建筑补偿标准予以补偿:“(二)1984 年1 月5 日至1990 年4 月1 日期间建成,取得建筑工程许可证并按照许可内容明确的层次、面积及房屋用途进行建设或已领取土地使用权证但因历史原因审批手续不完整而未登记的房屋;(三)1990 年4 月1 日后建成,因历史原因审批手续不完整而未登记的建筑,包括:1.已取得建设工程规划许可证、村镇建设规划许可证或乡村建设规划许可证,并按照许可内容明确的层次、面积及房屋用途建设但未经相关部门验收的房屋;2.已取得建设用地规划许可或土地使用权证,且已经按照规定缴纳城市基础设施配套费的房屋;3.已领取土地使用权证,且已经相关部门罚款处罚的房屋。(四)经县政府批准,因历史原因遗留的可视为合法建筑的其他类型未登记房屋。”

2012年8月1日出台的《濮阳市城区国有土地房尾权属登记历史遗留的意见》更是规定“ (一)市人民政府以会议纪要等形式对房屋权属登记作出明确处理意见的,仍按当时的处理意见办理。(二)同一栋住宅楼内个别住户未及时办理房屋权属登记的,比照本栋楼内已办理房屋权属登记住户办理时提供的资料和程序予以办理。”

常山县《征收范围内未经登记的建筑调查认定处理意见(试行)》规定:“对被认定为违反规划属尚可采取改正措施的违法建筑的处理规划建设部门对认定为违反规划属尚可采取改正措施违法建筑,应当出具违反规划属尚可采取改正措施违法建筑的认定书,将认定结论和有关调查材料登记并形成档案移交房屋征收部门,由房屋征收部门负责对其处理。

对认定为违反规划尚属可采取改正措施的违法建筑不予补偿,但应支付按房屋重置价结合成新予以评估确定的建造成本。

通过以上的分析,大家可以清楚的知道,无证房屋不等于违章建筑,在拆迁的时候,无证的房屋不是所有的都不给补偿,而是需要具体问题具体分析。

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