土地征收制度的概念和特征是什么

土地征收制度是我国基本的土地法律制度之一,这项制度对于保障我国经济建设具有重要作用。但是,随着经济的不断发展,农村土地征收越来越普遍。土地征收依靠公权力将集体所有的土地转为国有,如果在转化的过程中公权力滥用,将会威胁到农民最基本的生存权利。合理的征收必须依靠一套完整合理的制度,然而我国现行制度存在诸多不足。因此,从各方面分析、完善征收制度,对构建和谐社会具有稳定大局的重要意义。

随着我国经济发展速度的不断加快和社会公共利益需求的快速增长,土地征收问题在社会矛盾中表现突出,并愈演愈烈。甚至出现了轰动全国的一些列案件,如河北定州事件、重庆钉子户事件等,严重影响了社会的稳定。之所以出现这种情况,主要在于我国土地征收制度设计上存在一些偏差。

一、土地征收制度的概念和特征

在我国,土地征收是指国家为了社会公共利益的需要,依据法律规定的程序和批准权限,并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后,将农民集体所有土地变为国有土地的行为。

从征收的内涵可见其法律特征:首先,土地征收具有法定性,根据行政合法性原则,必须符合法律和行政法规的规定,遵循一定的法律程序;其次,土地征收具有强制性,征收是国家强制取得他人土地所有权的行为,并不以取得征得被征地人的同意为必要条件;再次,土地征收具有公益性,即土地征收必须符合公共利益。

二、我国土地征收补偿制度的法律规定

目前,关于我国土地征收补偿已形成了以《宪法》为基础,以《土地管理法》、《物权法》等法律及一系列配套的规范性文件为支撑的系统的土地征收补偿法律体系。除此之外,我国的土地征收补偿的法律、法规及规范性文件还有《农业法》、《森林法》、《草原法》、《土地管理法实施条例》、《关于切实维护被征地农民合法权益的通知》、《关于开展制订征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》、《关于做好被征地农民就业培训和劳动保障工作的指导意见》等等。纵观我国土地征收补偿制度的发展过程,总的来说是随着社会经济的发展而不断进步和完善的。但同时我们应该看到,目前我国土地征收补偿制度仍然存在一些不足之处,有些甚至问题还很突出,表现出来的矛盾也越来越激烈。

三、现行土地征收制度缺陷分析

(一)缺乏相应的土地征收补偿原则

土地征收补偿原则是土地征收补偿的基础。现今社会,很多国家对土地征收补偿的原则都作出了确定规定。在不同国家和地区,土地征收补偿的原则各不相同。总的来说,主要有完全补偿原则、不完全补偿原则及相当补偿原则。完全补偿原则认为,对于行政相对人因公共利益受到的特别损失,国家应予以完全的补偿;不完全补偿原则强调,该原则是“所有权的社会义务性”理念的体现,即基于财产所有权的社会义务,个人必须牺牲部分利益以顾全公众利益的保全。因此,为了调和权利剥夺和社会义务,对于行政相对人因公共利益受到的特别损失,国家应给予合理的补偿,补偿应限于被征收财产的价值;相当补偿原则认为,公正的补偿只要是按照补偿时社会的一般观念,算定相当的、合理的补偿就足够了。虽然我国宪法中规定了土地征收必须补偿,但是缺少对补偿基本原则的规定,其他法律也未对土地征收补偿基本原则做出明文规定,因而各省、各地的农村土地征收标准不是很统一,补偿结果差异性很大。

(二)土地征收程序欠缺

我国法律虽然对土地征收方面有一定的规定,但是对土地征收程序却是空白。在我国,行政机关既是土地征收的决定者,亦是执行者,处于绝对优势地位,被征收人处于弱势地位,双方地位上的不平等就容易导致征收的不合法,加之土地征收程序缺乏必要的监督和透明性,这就难免会形成腐败,加重土地征收的难度,因此必须严加监督,防止权力滥用,但我国现行土地立法并没有规定必要的监督机制,如在征地范围的决定权、征地审查权、赔偿方案确定权等方面都只规定由行政机关自主决定、具体实施,缺少对行政机关的必要监督,导致行政机关既当运动员又当裁判员,为权力寻租提供机会。实践中,政府集土地征收者、土地交易者、土地争议裁决者等多种角色于一身,根本无从监督,导致违法征地行为大量发生,侵害了集体和个人的合法权益,也带来了行政权力的泛滥,破坏政府和人民的关系,危害社会稳定和繁荣。

(三)土地征收补偿的标准过低

根据《土地管理法》第47条规定:征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费。征收耕地的土地补偿费,为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。征收耕地的安置补助费,按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数,按照被征收的耕地数量除以征地前被征收单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准,为该耕地被征用前三年平均产值的四至六倍。土地补偿费和安置补助费,最高不得超过被征前三年平均年产值的三十倍。这样的规定明显是补偿范围过窄,补偿标准过低,不仅没有考虑残余地损失等其他间接损失,更没有考虑到土地的增值部分,这种补偿不是等价的。因此,国家建设征收集体土地给农民的补偿是有偿的,但不是等价的,其偏离土地的市场价值,仅仅是政策性补偿。政府在征地过程中往往获取巨大的收益,因此,有些政府宁愿冒着法律法规制裁的危险而去违法征地。低价征地,高价出让,已成为不少地方创造政绩、增加财政收入、改善部门福利的捷径。征地补偿明显太低,被征地农民获得的补偿与一些地方政府获得高额土地出让金形成了鲜明的对比,许多农民在土地被征完后,长远生活也就没有了保障。

四、完善我国土地征收制度的建议

(一)确立土地征收补偿基本原则

原则是制度的铺垫和主线,完善我国土地征收补偿制度,首先要确立土地征收补偿基本原则。为更好地保护被征收人的合法权利,维护社会的稳定,促进和谐社会的构建,根据我国国情,借鉴国外先进的立法经验,笔者建议,我国应确立土地征收补偿的公平补偿原则。制度的合理性及其有效性取决于其公平性,公平补偿原则作为土地征收法律制度的一项基本原则,更具有灵活性、适应性和包容性,能够规范土地征收权力的运作,化解有关土地征收法律规范之间的矛盾和冲突,实现法律规范之间的有机协调,为法官提供司法判决的理由,使被征收人的损失按照公平的市场价格得到填补。具体来说,首先,在宪法中明确规定土地征收补偿的总原则。在宪法中规定公平补偿的土地征收补偿原则,为其他土地征收补偿立法具体规定补偿标准明确宪法基础。其次,土地管理法等相关立法,在宪法公平补偿原则的指导下,应将宪法确立的公平补偿原则具体化,使其能够有效应对现实当中出现的征地补偿纠纷,从而实现社稷的安定,保障人民的福祉。

(二)制定严格、透明的土地征收程序

征收是由于公共利益的需要,对集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产的一种占有行为,是个人利益服从公共利益的表现,因此,在制定土地征收计划时,应举行征收听证会,充分听取被征收人的意见,对被征收人提出异议的,要考虑被征收人的合法权益,重新综合考虑。根据我国国情,我国立法不妨考虑采用一般征收程序的方式。即提出征收报告、发布公告、举行听证会、政府评估鉴定、公告鉴定结果、制定征收计划、实施征收、提交征收结果报告并审查公布。

认为需要强调的是,由于土地征收从提出到鉴定再到最后成功征收,需要经历很长的时间和很大的难度,因此,对征收申请的鉴定部门应该是更有权威的部门。另外,对土地征收要进行全程的监督,让土地征收不能暗箱操作,不仅要求有关部门监督,更要有社会、媒体,尤其是被征收人的参与监督,使被征收人知情,并能够充分参与到土地的征收中,听取被征收人的意见和建议,如果被征收人对征收不满意的,还能够寻求司法途径进行救济。

(三)确定公平合理的土地征收补偿标准

(1)扩充征地补偿范围。我国现行补偿范围包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗补偿费这三项。远远不能覆盖被征地农民的损失。笔者认为,应扩充补偿范围,如增加邻接地损失补偿、间接可得利益补偿、土地增值部分等。政府把低价征得的土地高价出让,这部分的增值额很大,而实践中农民是不能从土地增值中分享利益。农民集体土地转为建设用地的过程,应当是农民分享城市化和工业化成果的过程,应当有利于缩小城乡差距而不是扩大城乡差距。

(2)提高征地补偿标准。我国按土地的原用途补偿,以征地前若干年的产值为标准,征地补偿费用明显偏低,不符合市场经济的基本原则,客观上损害了农民权益。农民集体土地是生产要素,其价格要根据市场供求关系来定,根据被征土地的未来用途、区位、质量、供求关系、社会保障、劳动力的安置等因素,结合当地被征地农民未来生存发展的需要,重新制定评估办法,合理确定征地补偿标准,实行公平补偿,不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。这就需要建立能够真实、全面地反映土地资源价格、资本价格和社会保障价格的科学的地价评估体系。

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