探析农村土地承包经营权流转法律制度缺陷

一、我国农村土地承包经营权流转的立法
目前,我国有关土地承包经营权流转的立法以2002年颁布的《农村土地承包法》为核心,该法详细规定了土地承包经营权流转的原则、方式、程序、争议解决途径等,并取消了若干不合理的限制。如第37条规定:“采取转让方式流转的,应经发包方同意;采取转包、出租、互换或其他方式流转的,应当报发包方备案。”即将发包方的批准权仅限定在土地承包经营权转让这一种方式上,基本消除了流转过程中的各种人为障碍,从而使土地承包经营权具备了更多物权特征,使其流转得到了法律上的保障。
为了贯彻落实《农村土地承包法》,农业部于2005年1月19日颁布了《农村土地承包经营权流转管理办法》,最高人民法院于2005年7月29 13发布了《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用问题的解释》。这些法律文件为进一步规范农村土地承包经营权流转行为、维护流转双方当事人合法权益、正确处理农村土地承包经营权纠纷提供了更直接的依据。2007年3月16日《中华人民共和国物权法》颁布,在第3篇“用益物权”中,第1l章规定了土地承包经营权,这意味着我国正式从法律上确立了土地承包经营权的物权属性,为更开放的流转奠定了充分的法理基础。
2008年,时值改革开放3O周年之际,中共中央第十七届三中全会召开,会议通过了《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,明确指出“允许农民以多种形式流转土地承包经营权,发展适度规模经营”,为今后农村土地流转的法律规制留下了广阔的空间。以上的这些法律、法规和政策,对土地承包经营权流转进行了诸多创新和规范,一定程度上完善了我国的农地流转制度。但是,这些规定多为原则性、方向性的指导,并且都是包含于旨在稳定和完善家庭承包经营权的立法中,没有制定专门针对土地承包经营权流转的统一法律文件。相比而言,1990年我国出台的《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,非常完备地规范了城市土地流转规则,很大程度上促进了城市土地市场的成熟发展。因此,我们有必要对农村土地承包经营权流转的法律规范作进一步的探讨。
二、我国农村土地承包经营权流转法律制度的缺陷
(一)集体土地所有权主体虚置
陈小君教授组织的课题组在有关农村土地状况问卷调查中,设计了“您认为您的承包地(田)的所有权是谁的”问题,调查结果统计显示:认为是国家的占41.91%,是乡(镇)集体的占3.56%,是村集体的占29.57%,是村小组的占6.23%,是个人的占17.62%。这一结果表明,由于立法上的缺陷和农民法律知识的缺乏,我国农民对集体土地所有权的主体在认识上存在误区。
我国《宪法》规定:“农村和城市郊区的土地,除法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有。”这里的“集体”当然是指全体农民集体。但“集体”在词义上是一个泛指的概念,无法具体落实到个人,因此在实践中自然会出现集体的代言者。目前,在农村土地的使用管理上,这个代言者往往为县(镇)、村、村民小组三级组织交叉担任,实际上并未建立起一个独立的农民集体组织,由此导致了农村土地所有权主体的虚位。
这种主体的虚置,给土地承包经营权的流转造成了重重困难。因为从物权的角度而言,产权明确是产权交易的前提,没有明确的权利主体,相关的物质利益就会成为搭便车的目标。县(镇)、村、村民小组三级所有的分化现象,容易在土地流转过程中产生纠纷,并且给农民无形中套上了三层枷锁。

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