【征地拆迁】拆迁中违章建筑定性分析

“违章建筑”一词最早出现在国务院1984年1月颁布施行的《城市规划条例》第五十条,该法条规定:“城市规划主管部门对本行政区域内违反本条例的组织和个人,可以分别给予以下行政处罚:(一)对违反本条例规定侵占土地的,应当责令其退出违章占用的土地,或者吊销其用地许可证, 并可给予警告或者罚款。(二)对违反本条例规定进行建设的,责令停止违章建设行为,吊销其建设许可证,或者责令其拆除违章的建筑物、构筑物, 并可给予警告或者罚款。”

违章建筑的出现,诚然是一种执法需要。社会生活中确实存在诸多违法占地、违规建筑的行为。但自从拆迁大业如火如荼的席卷全国之后,违章建筑一词却全然失了本质,变成了政府违法拆迁的正当借口,真可谓“以合法手段掩盖非法目的” 。

根据法律规定,行政机关可以责令拆除违章建筑,这一规定被某些行政机关无限利用。对于拆迁片区的房子,只要没有房屋产权证,通通被当成违章建筑予以拆除。更甚者,有房产证的,被吊销房产证;有土地使用权证的,被拒收土地证。合法房屋转瞬间变成违章建筑,不仅被强制拆除还得不到任何补偿。此举虽然让被拆迁民众怨声载道,却成为拆迁单位解决拆迁成本与拆迁合法性两大难题的尚方宝剑。

征地拆迁专业律师统计,“以拆违带动拆迁”和“以拆违代替拆迁”的歪招始于2004年的南京,但形成完整的经验是在湖南省长沙市,当地一个地方政府的会议纪要中曾注明:“拆违带动拆迁不可动摇,规定拆迁拆到哪里,吊销原有的建房手续和产权证撤销就到哪里。”巨大的经济利益与高速的拆迁效率,吸引了众多地方政府争相效仿。

以拆违代替拆迁,确实给政府工作带来了巨大的经济效益。但这一策略的背后所掩盖的不公、欺骗与滥权却引起了重大的社会隐患。被拆违民众与政府之间矛盾日益激化,最终酿成了众多不可换回的拆迁悲剧。

客观而言,违章建筑在各个城市中或多或少均有存在,但并非所有被冠以“违章建筑”的房屋全属违章的范围。是否违章建筑?不是仅凭有无房屋所有权证来判断。现实生活中,因民族特性、社会风俗、特定历史原因,仅房屋初始登记便遗留了太多问题,诸多合法存在的房屋没有确权登记。征地拆迁中,如果行政单位仅凭有无确权登记来判断违章建筑,则会造成大量合法房屋被判为违章建筑,侵犯被拆迁人的基本补偿权,引起社会矛盾,破坏社会和谐。

下面,笔者将结合拆迁实务,以房屋初始登记中存在的影响违章建筑之定性的问题予以归纳阐述。

房屋权属登记时,具有土地使用证是取得权属登记的法定条件。若建筑物的建造违反法定程序,无法取得办理建筑物所有权登记所必备的申请材料,必然影响其所有权的取得,进而无法办理房屋所有权证,最终被归为违章建筑。但社会现实生活中,因为各种原因,存在着大量没有土地使用权证但仍是合法占地的房屋及其他建筑物。对于这种情况,早些年因为行政工作的形式框架主义,对于不完全符合权属登记文件的房屋一律不给办证。因此就积累了越来越多的“历史遗留问题”。

2009年12月14日,国家住房和城乡建设部出台了[2009]89号《全国部分城市房地产交易与权属登记有关问题研讨会会议纪要》。根据会议纪要精神,全国各大中城市皆针对权属登记有关问题制定了更为人性、效率的处理规定。根据相关规定可知,无土地使用证的,只要具有能够证明合法取得土地使用的相关证明文件,均可以视为已经取得土地使用权证,继而可以办理权属登记。如,虽无国有土地使用权证的房屋,但具有当时政府计划部门下达的年度商品房建设投资计划书,或者规划部门的建设用地规划许可证,或者土地行政主管部门的建设用地批复等相关土地使用批准手续之一的,都可以视为已经具有《房屋登记办法》第三十条规定的建设用地使用权证明。

根据《房屋登记办法》,房屋权属初始登记还需要满足“建设工程符合城市规划的证明”该要件。建设工程符合城市规划的证明指城市规划行政主管部门依法确认房屋符合城市规划的凭证。根据《城乡规划法》可知,城市规划分为总体规划和详细规划,详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。而房屋初始登记中的“建设工程符合规划的证明”一般指建设工程规划许可证。

对于没有建设工程规划许可证的房屋,是否必然属于违章建筑呢?答案也是否定的。没有建设工程规划许可证的房屋,根据“违法必究”及“过罚相当”原则,可由城乡规划行政主管部门对违法建设进行处罚。责令补办手续并处罚款后,凭城乡规划行政处罚主管部门出具的违法建设处罚通知书、交款凭据及其他应提供的办证材料即可同等视为“建设工程符合城市规划的证明”。无已竣工证明

《房屋登记办法》规定,房屋初始登记需要登记申请人提供房屋竣工验收合格的证明,用以区分房屋与在建工程。

房屋竣工验收合格的证明主要是指“五方签字”,即建设单位组织设计、施工、工程监理、建设行政管理部门进行竣工验收,验收合格作出建设工程竣工验收报告。凭建设工程竣工验收报告和经规划、公安消防、环保等部门备案审查后出具的文件,报建设行政主管部门备案后即满足了“已竣工房屋的证明”。(此规定仅适用于法人建设单位,对于公民自建民宅,只需出具房屋已竣工证明。)

对于符合条件却未办理房屋质量验收和备案的,申请人可将房屋安全鉴定报告或工程质量检测报告报建设行政主管部门申请备案,房屋登记机构同样认可建设行政主管部门出具的备案证明。

为开具房屋安全鉴定报告或工程质量检测报告的,则需委托具有相应资质的房屋安全鉴定机构或者工程质量检测机构对房屋安全状况进行鉴定。经鉴定,符合安全使用条件的,出具房屋安全鉴定报告书或者工程质量检测报告等证明文件。

一般而言,房屋竣工后都会有由房产测绘机构出具的房产测绘报告。该房产测绘机构应取得省级以上人民政府测绘行政主管部门颁发的载明房产测绘业务的测绘资格证书。但有些开发商因为利益或效率问题,交房时未提供房产测绘报告。此时,房主办理所有权登记时可以补办测绘申请。具体申请材料应包括房产测绘委托书、建设工程规划许可证、国有土地使用权证、规划批准的小区详图、房屋红线定位图、房屋竣工平面图、共用建筑面积分摊说明等。

此外,值得注意的是,如果没有任何上诉文件及证明材料的房屋也不当然构成违章建筑。我国房屋管理制度至1987年开始实施房屋普查登记。由于多种原因,全国存在众多漏登、未确权但存在合理合法的房屋。对于诸多历史遗留无证房屋存有违章建筑嫌疑的,应当秉持“尊重历史、实事求是、民生优先、违法必究”的原则,在严格执行宪法和法律规定的同时,坚持以人为本,切实保护人民群众的合法权益,尽可能化解矛盾,妥善解决房屋权属登记问题,从源头阻止“以拆违代替拆迁”现象。

参考文献:

1、王利明,《物权法研究》(上卷),中国人民大学出版社,2007年版;

2、王达,《国有土地上房屋征收与补偿条例解读》,中国市场出版社,2011年版;

3、张琛,《论房屋拆迁中对违章建筑的界定与处置》,2011年1月《理论探讨》;

4、王才亮,《2012:中国拆迁年度报告》,2013年1月载于新浪博客;

5、周友军,《违章建筑的物权法定位及其体系效应》,2010年第4期《法律适用》。

肖卫红  律师

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