【征地拆迁】各国公共利益制度比较研究

征地拆迁,不是中华民族的独有现象。世界各国,不论其经济发展水平、宗教文化背景,都或多或少的存在着征地拆迁行为。但因为各国法律体系、法治状况、政治态度、文化背景的不同,各国征地拆迁制度又有着不同的特点。仅以征地拆迁的准入标准——公共利益需要为例,既可以看出各国征地拆迁法律体系的巨大差别。

自征收制度开创之初,征收即与公共利益紧密关联。征收一词可追溯至公法鼻祖格劳秀斯(Grotius)的《战争与和平法》(De Jure Belli et Pacis)。他指出:“臣民的财产可依据征收(imperium eminens)的权利而属于国家,结果是国家或代表国家的人可以使用甚至摧毁或剥夺臣民的财产,不仅在它直接需要的情况下——这种需要甚至授予私人公民在一定程度上对他人财产的权利,而且在为了公共利益的情况下也是如此。且这些形成政体的公民应被认为是希望私人利益在公共利益面前让步。但我们还必须补充,如果这种情况发生,那么国家有义务利用公共开支补偿那些人因失去产权而受到的损失。”简言之,是指政府有权为了公共利益而征收,且公共利益应该是征收行为之所以获得授权的目的和条件。

经过长期发展,为了公共利益需要而征收的行政理念已经为世界多数国家所接受。但接受是一回事,真正实施起来的制度保障与实务效果却千差万别。

在美国,对征收公共利益的保障主要在于立法控制而非司法限制。美国法院高度尊重立法判断,凡是议会决定符合公共用途的征收一律被认为合宪。

在19世纪末和20世纪初,美国多数州最高法院在适用征收原则问题上持谨慎态度,对公共利益使用采取狭义理解。但1930和1940年期间,“公共用途”概念在许多州开始逐步放宽解释范围,并被地方政府引为依据制定“拆迁”(slum clearance)计划,通过征收贫民窟的地产来建造“公共住房”。到1950与1960年代,在约翰逊总统(Lyndon B. Johnson)发起的“伟大社会”(Great Society)运动带动下,联邦和各州对穷人的福利寄予空前的关注。许多地方都制定了“都市重建”计划,通过地方政府机构征收贫民区的土地,并转卖给私人开发商,由后者代表地方政府为穷人建造公共住房。但无论是这个时期还是以后,法院依据征收条款撤消政府的征收行为的判例都是极少出现的。

在征地拆迁公共利益制度的保护上,严谨的德国法律作出了表率。

1950年德国巴登邦高等法院判决决定,并非所有公共利益都成为政府征收的理由,尽管为了实现国家及其他公共任务,国家斟酌这些任务而采取的措施符合公共利益的需求,但是,不一定能满足公共利益之要件。对重大公共利益的认定,要遵循“量最广、质最优”的判断标准。但“量最广、质最优”在不同时期、不同发展阶段的内容是存在差异的。此时,可参照德国拉伦兹教授提出的以人民生存权及人类尊严为“公共利益”最高价值的理念。

世界上公共利益保护做的较好的国家还有韩国。

韩国规定土地的征用必须有非常严格的目的性和强制性,即征用公共用地是为了公共利益的需要,土地所有者在项目发起人不放弃征用该土地的情况下,必须依据总统令,接受建设交通部部长对项目的审查并获得批准。根据韩国《土地征收法》第二十五条,项目在获准公告之后,项目发起人为了征得或取消该土地使用权,应按总统令,与土地所有者及关系人进行协商。如果协商不能达成一致时,项目发起人则应自该项目获准公告之日起一年内向管辖的土地征收委员会提出征用申请裁决。如果协商达成一致,也要征得土地所有者的同意,报土地征收委员会审核。经审核认可,即被视同为与依据《土地征收法》裁决具有同等法律效力。据此,项目发起人、土地所有者及关系人不得再就协议内容发生争议。最后根据征用办理程序的顺序,分阶段实施。

韩国有很多关于土地征用与房屋建设的法律,对土地征用补偿有着非常详尽的规定。比较重要的是《城市开发法》和《土地补偿法》,其中对土地征用补偿有着非常详尽的规定。如果某公司想购买并拆迁某住户的私有房屋建大楼,那么,一场漫长的谈判是不可缺少的,从双方认可的中介认证机构对土地价格做出基本评估到双方针对一草一木讨价还价,贯穿始终。这种巨细无遗的补偿要价也使开发商压力巨大,因此,在韩国,开发商谈判失败放弃项目的情形也不在少数。

日本国家虽小,但其立法体例一直较为严谨。其对私权的保护也较为先进。在日本,国家虽立有《政府征收法》,但日本政府却很少动用政府征收权,充分体现了政府对私人财产的尊重和保护。最有名的案例要数“东京最牛钉子户迫使机场改道”事件,虽然增添了一些传奇色彩,但日本对公民私权的尊重和保护确也得到了世界法学学者的一致称赞。

正如英国的一位首相威廉·皮特在演讲时所说的“风能进,雨能进,国王不能进”,这一句被广为引用的宪政名言道出了财产权的重要性和神圣性,那就是公权力和私权力必须有明确界限,二者必须恪守“井水不犯河水”的原则,保护私权必须上升到与保障公权同等的高度。因为只有尊重私人权利的国家才是民主国家,只有保护人民权益的法律才是民主法制。当然,这并不是说公权力不能进入私权领域。公权力进入私领域必须有一个原则,那就是“公共利益需要”。当且仅当公共利益需要的情形下,国家公权力才能进入私权领域,并且公民私权因公权力行使而遭受的损失必须得到补偿。这一准则不仅应被外国法律奉为圭臬,在我国的拆迁法律制度中,也应有重要的、不容忽视的一席之地。只有当征地拆迁行为符合公共利益之需要时,才符合征收的准入条件,才能进入征地拆迁程序,否则这种征地拆迁就是违法行为。

  • 肖卫红   律师

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