【征地拆迁】征地拆迁公共利益实务判断

公共利益的需要是判断土地征收行为是否合法的首要标准。当被拆迁人得知自己的房屋将被拆迁时,首先要想到的即应是判断土地征收行为是否属于公共利益需要,这也是国家赋予被拆迁人的第一道保护屏障。而对公共利益的判断,也是检讨我国征收拆迁制度起源、发展、隐退和转型的核心问题。

二○一一年一月二十一日颁布实施的《国有土地上房屋与征收补偿条例》(以下简称《征收与补偿条例》)将公共利益的需要作为制定该条例的首要目的。第一条明确规定“为了规范国有土地上房屋征收与补偿活动,维护公共利益,保障被征收房屋所有权人的合法权益,制定本条例。”第二条也指明“为了公共利益的需要,征收国有土地上单位、个人的房屋,应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。”对公共利益的多次强调说明了公共利益需要的必要性,即在征地拆迁过程中,如果不是公共利益的需要而征用土地,这种征地拆迁行为就是不合法的,被拆迁人即有理由提出异议。那么,什么是公共利益呢?公共利益的判断标准是什么?

公共利益是指一定社会条件下或特定范围内不特定多数主体利益相一致的方面,它不同于国家利益和集团(体)利益,也不同于社会利益和共同利益,具有抽象性、不确定性、共享性、明显性、长期性、全局性等特征。

在《国有土地上房屋与征收补偿条例》第八条中明确规定了公共利益的范围。“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,有下列情形之一,确需征收房屋的,由市、县级人民政府作出房屋征收决定:(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。”

虽然《征收与补偿条例》以列举的方式规定了公共利益的范围,但这种列举的方式在很大程度上扩大了公共利益的范围。在征地拆迁实践中,因为征收补偿制度的滥用而产生了较为严重的社会问题,严重影响了政府与人民的关系,影响了社会的安定有序发展。所以征地拆迁实践中,如何精确判断是否公共利益的需要成为非常重要的问题。

因为公共利益的抽象性与不确定性等特征,公共利益的判断标准并不统一,国内外法学界观点不一,国外的盛行观点是支持公共利益六条判断标准,即:(1)合法合理性;(2)公共受益性;(3)公平补偿性;(4)公开参与性;(5)权力制约性;(6)责权统一性。我国法学学者对公共利益的判断标准分歧很大,还未形成统一观点,但结合征地拆迁实践,笔者认为可以从下列方式入手总结公共利益的实务判断。

判断我国征地拆迁是否公共利益需要,第一步即要严格限定在列举范围之内,换言之,要明确符合《征收与补偿条例》第八条所列举的范围,任何超出此范围的事项都不得视为公共利益。实务操作中,下列情形应视为公共利益:国防设施建设需要;国家重点扶持的能源、交通、水利等事业发展的需要;科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、文物保护、市政公用等事业发展的需要;廉租住房、经济适用住房等为改善低收入家庭居住条件实施的保障性住房建设的需要;棚户区改造、城中村改造、危旧房改造的需要;学校、幼儿园、医院、敬老院等公益即福利事业建设需要;国务院规定的其他公共利益的需要。

公共利益判断过程中,必须要坚持严谨的前提条件。如征地拆迁实践中利用率极大的“旧村改造”,即非当然是公共利益的需要。因为虽然表面看来,旧村改造是为村民谋福祉的公益事业,但拆迁实务中,往往出现以牟取暴力为目的的商业化旧村改造。这种旧村改造,虽然看似符合公益范围,但实质上,这种“旧村”弹性极大,内里掩盖的非法目的让人瞠目。所以,征地拆迁过程中,如果遇到政府发布的“旧村改造”公告,不宜当然肯定其公益性质,应对其前提范围进行严格的审查,必须严密谨慎,如非依照城乡规划法等有关法律规定,如非为不确定多数人作为受益主体,如非具有明显的增加就业、改善环境、提高生活水平的作用,就不符合公共利益的需要,这种“旧村改造”就需要受到法律进一步的检验。

判断我国征地拆迁是否公共利益需要,第三步即要设定严密的排除范围,这一点也是我国《征收与补偿条例》的缺失,在未来的立法过程中,急需得到进一步法律确认。笔者认为在拆迁实务中,下列情形应该排除在公共利益之外:牟取土地非法利益;严重破坏环境;违反比例原则;明显超出经济发展状况;修建临时绿地;机关办公用房;为非国计民生企业牟利等应当排除在公共利益征收范围之外的其他征地拆迁行为。

肖卫红  律师

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