“复议申请不符合受理条件”的救济——谈行政复议程序的实质性审查标准

征地拆迁、房屋征收等涉及行政诉讼的案件代理中,为了帮助委托人“有理、有据、有节”的维护合法权益,代理律师通常采取向地方政府机构申请政府信息公开的方式,获取通常未公开或已公开但委托人尚不知情的政府信息作为证据,并有针对性的展开诉讼程序。但若地方政府部门在超过信息公开时效后尚未对信息公开申请人作出答复,此时,律师将帮助委托人向该部门上级主管部门申请行政复议,要求该部门公开相关信息。

本案中,委托人在申请政府信息公开后,地方政府A部门以“申请公开的文件为党务信息”为由,而不予公开。委托人对此答复不服,向上级主管B部门提出行政复议申请,B部门同样以“申请公开的文件为党务信息,复议申请不符合受理条件”为由,作出了不予受理复议的决定。委托人不服该不予受理决定,遂向法院提起行政诉讼,列A部门与B部门为被告,要求撤销该行政复议决定,并由A部门对政府信息予以公开。

一审、二审法院经过审理后认为:B部门在经过“程序性审查”后,认为委托人申请公开的政府信息系党务信息,根据《行政复议法》第十七条的相关规定,作出了不予受理决定符合法律要求,而根据《行政诉讼法》第二十六条以及《适用〈行政诉讼法〉的解释》第一百三十三条的规定(1)B部门以复议申请不符合受理条件为由作出不予受理行政复议决定,不构成“复议机关决定维持原行政行为”(2)B部门已在行政复议规定期限内向委托人进行了书面答复,同样不构成行政不作为,因此不宜列B部门为共同被告,遂判决驳回了委托人的起诉与上诉。

最高人民法院经再审后认为,一、二审法院上述观点明显不当,本应提起再审。但由于委托人已经另案对A政府的原行政行为提起诉讼,且已有生效判决,对本案再审已无可能,遂驳回了委托人的再审申请。

本案中,最高法院的再审裁定,为这起因政府信息公开与行政复议所带来的行政诉讼画上了虽不圆满,但值得人深思的句号。虽然最高法院驳回了委托人的再审申请,但其关于行政复议程序中“实质性审查”与“程序性审查”的观点,颇有借鉴意义。

首先,根据《行政诉讼法》第二十六条之规定,经过复议的案件,复议机关的复议决定维持原行政行为的,作出原行政行为的行政机关与复议机关为共同被告;而当复议机关在法定期限内未作出行政复议决定,若起诉原行政行为,当以作出原行政行为的机关作为被告,起诉复议不作为的,复议机关是被告。而根据《行政诉讼法》第一百三十三条之规定,上述法条所指“复议机关决定维持原行政行为”,包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形,但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。

本案中,一、二审法院驳回起诉与上诉的主要观点,即是委托人在提起诉讼时,将作出原行政行为的A部门与作出不予受理行政复议决定的B部门作为共同被告:一方面,B部门以“复议申请不符合受理条件”作出的不予受理复议决定,根据行政诉讼法律规范及文义解释,复议决定不宜,也不应由B部门作出,也即此行政复议决定并未对公民、法人或者其他组织的合法权益产生实际影响,属于告知行为,此种告知行为依法不属于行政诉讼受案范围;另一方面,B部门已在行政复议规定的期限内向委托人进行了书面答复,履行了“程序性审查”义务,当然也不够成行政复议不作为。综上,一、二审法院以“错列被告”为理由之一,驳回了起诉。

然而,一、二审法院的分析看似有理,实则犯了“形式重于实质”的错误。一、二审法院未仔细审查B部门不予受理决定中所载的理由,片面的将不予受理理由认定为“复议申请不符合受理条件”,可以说从实质上限制了当事人的诉权。对此,最高法院认为:区分复议机关的驳回复议申请究竟属于因理由不成立而驳回,还是因不符合受理条件而驳回,应当适用“实质性标准”。

那么何为“实质性标准”标准呢?按照通说,行政复议机关对行政复议申请人所作出的实质性审查,也即对行政复议被申请人在作出具体行政行为时的合法性和适当性审查,主要包括以下内容:(1)被申请人是否具有执法资格;(2)具体行政行为事实是否清楚,证据、理由是否确凿、充分;(3)具体行政行为是否有法律依据或依据是否合法;(4)作出具体行政行为的程序是否合法;(5)具体行政行为有无明显不对等。当行政复议机关针对上述问题对行政复议被申请人机关进行审查时,即已满足了实质性审查的要求,若行政复议机关作出维持原行政行为的决定,则将满足《行政复议法》第二十六条与《行政复议法》第一百三十三中所规定的条件,行政复议申请人当然可列行政复议机关为被告。

本案中,B部门在不予受理决定书中指出“申请公开的文件为党务信息”,即是对A部门是否有信息公开资格的实质性审查。虽然B部门以“复议申请不符合受理条件”为由作出了不予受理行政复议的决定,但由于B部门实际进行了实质性审查,所作出的不予受理行政复议决定实质是对原行政行为的维持。综上,一、二审法院的判决错误,最高院遂认为本案应予提审。

诚略律师提醒大家,当我们申请行政复议,行政复议机关作出不予受理决定时,应仔细判断其不予受理的理由和依据,并适时提起行政诉讼程序。对于以“复议申请不符合受理条件”为由,而行“维持原行政行为”之实的行政复议不予受理决定,我们当然可列行政复议机关为共同被告,以保障自身的合法诉权。

于易生 助理

相关新闻

发表评论

电子邮件地址不会被公开。 必填项已用*标注