急功近利,欲盖弥彰!“拆违”名目下的征收迷局——兼论行政信赖保护原则

用“秋后算账”来形容河南省安阳市文峰区的征收拆违工作,十分贴切。2016年初,安阳市文峰区政府启动了轰轰烈烈的“城中村”改造工作,文峰区中华路街道办下辖的郑家村、大市庄、晁家村等7个村庄被纳入了城中村改造范围。按照常理,城中村改造本应是改善地方居民生活环境、提高百姓幸福感的公益建设项目,但是文峰区政府接下来的做法,不得不让所有人对城中村改造的目的性产生怀疑。

2016年3月,紧接着城中村改造项目,文峰区政府发布了《关于在全区范围内严格禁止违法建设的联合通告》,决定对已经建成的“违法违章”建筑“依法”查处,对逾期不自行拆除的,文峰区政府将责成相关部门予以强制拆除;《通告》还明确,对认定为违法建筑的,征收时依法不予补偿。辛辛苦苦建的房子,建的时候没人查处,建好了之后也无人问津,待地方政府开展城中村建设项目,才对“违法违章”建筑进行认定和拆除,这种“秋后算账”式的“拆违”行为显然无法让村民接受。

2017年,地方政府正式启动了“拆违”工作。主要流程是先由城管局对村民的“违法违章”建筑作出《责令停止违法行为通知书》与《限期整改通知书》,之后在很短的时间内即对“违法违章”建筑进行强制拆除。“城中村改造工作”摇身一变,成为了“违建拆除大行动”,村民赖以生活的房屋,仿佛被割倒的麦子一样被一间间推平。为了维护自身的合法权益,被纳入改造范围的大市庄村民焦女士等数人找到了北京诚略律师事务所纪召兵律师团队,并委托纪召兵律师、肖卫红律师参与维权。

通过调查,律师团队了解到焦女士的房屋具有相关合法手续,本不应被划为必须予以拆除的“违建”房屋。盖因2016年初,焦女士对自家房屋用彩钢材料进行了加建,城管局即对委托人作出了上述《通知书》,没隔几天,便将包括委托人合法房屋、加建附属地上物在内的全部建筑进行了拆除。面对委托人房屋已被地方政府以“拆违”之名强制拆除的现实,纪召兵律师整理相关证据,指导委托人将文峰区人民政府与中华路街道办告上法庭。

一审法院通过调查案件事实,认定了焦女士具备原告诉讼主体资格;一审法院同时认为,违建拆除行为系事实行为,原告焦女士应当负有证明被诉行为存在以及该行为由被告安阳区政府与中华路街道办实施的事实;而通过焦女士提交的证据,不能证明文峰区政府与地区街道办实施了强制拆除事实行为,遂判决驳回了焦女士的起诉。

这样的判决结果,显然不能使焦女士等大市庄村民满意。收到判决书后,律师团队立即提起上诉程序。在上诉状中,肖卫红律师一针见血的指出了判决书中所存在的问题:一方面,一审法院已经查明了涉案地区处于征收的大环境下,上诉人的房屋整体被全面拆除,文峰区政府作为主导征收搬迁工作的具体行政机关,在未有其他证据证明其他单位实施了强拆行为的情况下,应推定其为强拆行为的实施单位;另一方面,一审法院业已查明文峰区政府对违建拆除工作进行了统一部署,区政府、街道办的相关领导也直接到往强拆现场进行监督工作,委托人提供的照片等影像资料已经充分证明文峰区政府领导与工作人员实际参与了强拆;此外,在对焦女士等村民房屋实施的强拆行为前,也未有任何单位履行了《行政强制法》所设立的法定程序;而在拆除过程中,拆除单位则是不分黑白的将未认定为违法建筑的合法建筑一并拆除,这更是严重侵害公民合法物权的犯罪行为!

综上,一审法院的判决认为没有证据证明区政府实施了强拆行为,刻意加重了原告的举证责任,割裂了被告文峰区政府作出的征地决定与拆除违建通告的法律行为与实施强拆的事实行为的内在联系,而在拆除行为本身存在严重实施违法与程序违法的情况下,判决驳回了焦女士等人的起诉,则是重大的事情认定不清与法律适用错误。在庄重的河南省高级人民法院审判庭上,主审法官最终采纳了纪召兵律师与肖卫红律师的辩论意见,撤销一审判决,确认文峰区政府以拆违之名义,在未履行法定征收程序与法定行政处罚程序的情况下拆除焦女士等多人合法房屋的行政行为违法。法槌最终落下,正义始得伸张,为了表达感谢,焦女士等人远道来到北京诚略律师事务所,向两位律师赠予锦旗,以表达感激之情。正义之卫士,律师之楷模,正是纪召兵律师与肖卫红律师真实的写照。

本来可以通过合理合法的房屋、土地征收程序以实现政府、开发商、公民的多赢局面,地方政府却借“拆违”之名义,行“强拆”之事实行为,急功近利,欲盖弥彰,以排除被征收人获得房屋补偿的合法权利,这是地方政府在土地、房屋征收中惯用的伎俩。本案从时间节点上看,地方政府在发布“城中村”改造计划后,又煞有介事的开展了大规模的“拆违”行动,房屋征收行为在前,违建拆除行动在后,赤裸裸的利用“拆违”名义排除公民获得房屋征收补偿的合法权利,既是对公民合法物权的不法侵害,又极大的损害了公民对行政行为的信赖利益。

为贯彻落实依法治国、依法执政的基本方略,国务院于2004年发布了《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》确定了行政法的“信赖保护原则”,以维护法律、社会整体的安定性,保护社会成员的正当利益。因此,行政机关施行或不施行一种行政行为,必须充分考虑到该行为对法的安定性与法秩序的影响;倘若不加限制的机械行政、任意行政,随意变更、撤销违法的行政行为与废止合法的行政行为,朝令夕改,反复无常,必然对公民的人身、财产权利造成极大的伤害。

行政法“信赖保护原则”中的核心思想,在于行政机关对行政相对人作出授意行政行为后,即使发现存在违法情形,只要这种违法情形不是行政相对人的过错(行贿或提供虚假资料、信息)造成的,行政机关便不得随意撤销、变更、处罚,除非不撤销、改变、处罚这种违法行为会严重损害国家、社会的公众利益。

具体到本案中,公民在不了解房屋增建、扩建相关法律法规的情况下搭建的房屋,地方建设主管单位本应及时予以查处,责令其停止建设或及时拆除。而在房屋已经封顶建成后,相关单位迟迟没有履行法定的查处职责,便应认定为行政机关以“默认”的方式作出了授意性行政行为,应确定行政相对人对房屋所拥有的实质合法物权;至于缺少相关证件等程序上的错误,应允予补正。此时,行政机关便不得随意以“违建”等理由,对自己“默认”之授意性行政行为恣意变更,损害公民的信赖利益。这自当是《全面推进依法行政实施纲要》的内在含义,是保护居民合法权利,提升行政机关执政能力的必然要求,更是依法治国、依法行政的题中应有之义。                             于易生 助理

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