【征地拆迁】签订征收补偿安置协议之后的救济

在房屋、土地征收实践中,地方政府需要与被征收人签订征收补偿安置协议,以书面文字方式对征收补偿的具体方式、金额、时间等进行固定。这不仅是对居民财产进行处分、征收的程序与实体要件,也是依法行政的必然要求。而在办案实践中可以发现,被征收人由于对征收法律法规缺乏了解,对自身房屋、土地的补偿安置标准缺乏足够认识,甚至根本没有看到征收补偿安置协议的具体内容,乃至遭受胁迫,在不明确、不知道、不情愿的情况下签订了征收补偿安置协议,以非常“廉价”的标准将所有的房屋与土地“出售”给了征收部门,最终获得的征收补偿极大低于按照法定标准能够获得的补偿。

遇到上述问题,被征收人究竟能不能通过合法手段挽回本应属于自己的征收补偿,是本文想要回答的问题。征收安置补偿协议,本质上是行政合同,理应受到以《合同法》为代表的合同私法与行政法律法规的行政公法的共同约束;而《合同法》对合同权利的救济,为被征收人打开了突破口:即使签订了征收补偿安置协议,也并不代表已签订协议的当然有效。

行政契约,又称行政合同,是指行政主体为了实现行政管理目标,在行使职权过程中与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。征收补偿安置协议就属于典型的行政协议:政府征收部门为了实现征收土地、房屋的行政目标,在征收过程中与被征收人之间通过平等协商订立的,对被征收人的补偿安置标准进行约定,并受到《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等行政法律法规约束的协议,即为征收补偿安置协议。

行政协议并非行政决定、行政命令等具有行政强制力的行政行为,盖因行政协议具有两面性,既有作为行政管理方式“行政性”的一面,也有作为公私合意产物“合同性”的一面。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十五条第二款规定:“原告请求解除协议或者确认协议无效,理由成立的,判决解除协议或者确认协议无效,并根据合同法等相关法律规定作出处理。”也对上述观点提供了支持。

因此,行政协议除了必然受到行政法律法规等公法的约束外,也需受到《合同法》以及合同法相关司法解释的约束;而《合同法》中规定的合同无效、合同撤销、合同变更等救济措施,也同样适用于以征收补偿安置协议为代表的各类行政协议。

  • 征收补偿安置协议的无效;

合同无效,是指当事人所缔结的合同因严重欠缺生效要件,在法律上不按照当事人合意的内容赋予效力。若合同无效的结果产生,则合同当然无效、自始无效、绝对无效。《合同法》第五十二条明确规定:“有下列情形之一的,合同无效:(一)一方以欺诈、胁迫的手段订立合同,损害国家利益;(二)恶意串通,损害国家、集体或者第三人利益;(三)以合法形式掩盖非法目的;(四)损害社会公共利益;(五)违反法律、行政法规的强制性规定。”

结合《合同法》中合同无效的情形,征收补偿安置协议也可产生无效的法律后果,具体而言:

(1)征收人以欺诈、胁迫手段,例如以空白协议骗取被征收人书面签字,或采取威胁、胁迫等手段强行要求被征收书面签字的,侵害了国家对土地、居民财产的管理权力,理应归于无效;

(2)违反法律、行政法规的强制性规定的补偿协议理应无效。例如《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条第一款:“对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。”揣度该条规范,其目的在于保证居民住房水平房屋征收行为而发生显著下降。该条虽未明确违反的法律后果,但究其本意,应为效力性强制规定。因此,若房屋征收补偿安置协议规定的补偿标准严重低于周边房屋市场价,则理应归于无效。

(二)征收补偿安置协议可撤销;

因意思表示不真实,通过撤销权人行使撤销权,使已生效的合同归于消灭,称为合同的撤销。可撤销的合同起始为有效合同,若它没有被撤销,则仍保持有效的状态;若它被拥有撤销权人适时适当的撤销,则它将视为自始无效。

根据《合同法》第五十四条之规定,可撤销的合同包括以下几种情况(一)因重大误解订立;(二)在订立合同时显失公平;(三)一方以欺诈、胁迫的手段或乘人之危,使对方在违背真实意思的情况下订立合同,受损害方拥有撤销权。

当征收补偿安置协议签订过程中发生上述情况时,被征收人有权利行使撤销权,来使侵害自身合法权益的行政协议归于无效,具体而言:

(1)人非圣贤,孰能无过?合同一方由于对合同内容的重大误解而主张撤销合同关系,以便从与其真实意愿相违背的合同关系中解脱,这是无可厚非的。但是,一方基于重大误解行使撤销权,将会使另一方的利益遭受损害,这便是“私的自治”与“自负起责”的矛盾:毕竟因为行使撤销权一方的失误,导致合同另一方面临交易关系破裂,合同关系无法实现的现实困扰。这是私法领域的典型难题。

然而笔者认为,针对具有“行政性”、“合同性”双重属性的征收补偿安置协议,不应对行政相对人设定过重的注意义务:一方面,在行政行为中,行政机关通常处于强势一方。申言之,虽然行政协议形式上是在共同协商的基础上订立的,但是行政机关与行政相对人由于对社会资源控制能力的差异,产生了实质上的不平等。这种不平等将会由于对行政相对人设定与平等民事主体间订立的合同相同的注意义务而加剧。另一方面,行政机关在实施行政行为时,理应对行政相对人进行释明。体现在征收补偿安置协议订立中,则是应对行政相对人尽到说明、提醒的义务,而这既是行政机关提升行政能力与水平的有效手段,也是依法行政的必经之路。不难理解,既然《消费者权益保护法》、《保险法》等法律法规都对处于强势地位的销售方与保险公司设定了说明、提醒的义务,那么作为更需要谨慎对待的行政行为,行政机关则更应有此作为义务。

(2)订立征收补偿协议显失公平的,被征收人依然可行使撤销权。最近实施的《民法总则》的151条明确规定:“一方利用对方处于围困状态、缺乏判断能力等情形,致使民事法律行为成立时显失公平的,受损害方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。”此处规定的显失公平,是指双方主体所签订的合同中约定的权利义务明显失衡、显著不相称。例如,要求被征收先搬迁、再补偿的合同条款,即是典型的双方权利义务不对等的情况。对于此类行政合同,行政相对人即可主张合同的撤销。

在被征收人行使撤销权时,应注意以下两点:

(一)撤销权的行使应采取诉讼请求或者仲裁请求的方式,即应由撤销权人向法院起诉或向仲裁机构申请仲裁的方式为之,而直接向相对人以意思表示为之,则不发生撤销权行使的效力。简言之,被征收人必须通过起诉或仲裁的方式,对已签订并生效的征收补偿安置协议进行撤销,而不能擅自认为自身拥有撤销权而不履行补偿安置协议。

(二)法律不保护权利上的睡眠者,若撤销权人在发生撤销是由时不及时行使撤销权,则将使撤销权归于消灭。具体而言:(1)根据《民法总则》第152条第1款第1项:重大误解的当事人自知道或应当知道撤销事由起三个月内没有行使撤销权的,撤销权消灭;(2)根据《民法总则》第152条第1款第2项:当事人受胁迫,自胁迫行为终止之日起一年内没有行使撤销权的,撤销权消灭;(3)根据《民法总则》第152条第2款:当事人自民事法律行为发生之日起5年内没有行使撤销权的,撤销权消灭。

合同的无效与撤销通常将产生合同效力的全面丧失,合同目的的全面实现不能,而这对征收补偿安置协议的订立双方来说,有时也是无法接受的:一方面,征收部门需要重新启动行政程序,并重新订立征收补偿安置协议,这将会带来行政成本的上升与土地不能按期交付使用的成本;另一方面,被征收人也需要自身财产处于不确定状态的情况下苦苦支撑,以待最终补偿安置协议的作出,这对缺乏足够意志力的行政相对人来说,也是一种煎熬。

笔者认为,为了实现双方共赢,基于行政合同可分性,行政相对人可提起部分无效、部分撤销之诉,使补偿安置协议不合理的部分条款无效或撤销,使协议不至于绝对无效,而使自身利益重归不确定的局面;此外,也可在双方协商的基础上,对合同进行变更,乃至提起合同变更之诉,都不失为一种合法合理的维权手段。

综上所述,征收补偿安置协议的签订,并不必然代表了征收补偿安置利益的确定。被征收人可以利用《合同法》之规定,从私法角度维护自身利益,同时用公法来约束行政机关的行政行为。值得一提的是,被征收人对所签订的征收补偿安置协议存在无效、可撤销事由,通常需要承担较重的举证责任。因此在协议签订过程中,被征收人应谨慎对待面前的一纸协议,并在遭致不公平对待的情况下,做好相应的取证工作。无论如何,在现代法治国家,一纸合同所承载的不单单是双方的合意,更是整个经济社会赖以平稳运行的法治精神的寄托。无论是处于相对强势地位的行政主体,还是处于相对弱势地位的行政相对人,都应为自己的签字背书。

于易生  助理

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