【征地拆迁】征收补偿安置的法定标准究竟是什么?

随着我国新型城镇化进程的不断推进,以房地产行业、基础建设行业,以及各类工业园区为代表的土地需求大户,在地方政府与土地管理部门的积极鼓励下,以棚户区改造项目、新型园区建设项目等名义,展开了对城区“热门”地块的围猎。随着地价的水涨船高,土地出让收入已经成为了地方财政的支柱,成为地方经济发展名副其实的“兵家必争之地”。从农村到城镇,各种征地公告、房屋征收公告、补偿安置公告成为了城镇化改革的透镜,而通过这面透镜,我们可以一窥我国土地、房屋征收中所存在的种种问题。此类问题中,最值得被征收人(也即土地使用权人、房屋所有人等不动产权利人)所关注的,即是作为被征收人,我们究竟能从政府的土地、房屋征收之行政行为中,获得多少补偿。

然而,由于我国土地、房屋产权制度与政府管理制度的特殊性,各地政府部门在土地、房屋征收过程中,并不存在统一的征收补偿安置标准,这也使被征收人获得的补偿存在较大的差异:不同地域、不同地块,甚至相邻两栋房屋,被征收人所获得的补偿数额也大相径庭。因此,在对我国征收补偿安置的法定标准进行探究之前,我们应当首先明确,土地征收补偿制度作为非国有财产(尤其指私有财产)保护制度中的重要组成部分,建立在多种现行法律、法规的基础上,不能将其单独剥离;而从较深层次来看,土地征收补偿制度中是否给予被征收主体补偿以及补偿安置程度的高低,往往不取决于既定的土地征收制度本身,而是取决于政府对于非国有财产(尤其指私有财产)的重视程度与保护力度。因此,为了厘清我国土地、房屋的征收补偿安置法定标准,我们需要结合多种法律、法规进行深入剖析。

众所周知,我国土地按照所有权的不同,可统一划分为由国家所有之国有土地,以及由农村集体组织所有之集体土地(包括建设用地、农用地、其他用地)。针对国有土地征收,由于土地所有权已归属于国家,所以国有土地上征收是指对国有土地上的房屋、建筑、各类附着物的征收,适用的法律法规主要包括《物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》,以及地方政府所规定的、含有地方特色的地方房屋征收条例。此外,针对水利水电工程建设,国务院还颁布了专门的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》;针对农村集体土地征收,则既包括了对属于农村集体组织所有土地的征收,又包括了对集体土地上附着的房屋、青苗、树木,以及其他各类附着物的一揽子征收,适用的法律法规主要包括《物权法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》,以及各类地方政府土地征收补偿规章等。以下,笔者将分别针对不同土地所有权形式,对我国征收补偿标准予以说明。

《物权法》:

物权法是确定房屋、土地所有权人对房屋、土地合法所有权的根本大法。根据《物权法》第四十二条第三款之规定“征收单位、个人的房屋及其他不动产,应当依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件”明确了对房屋、土地拥有所有权的被征收人,有权获得合理的拆迁补偿。

上述法条从两个层次对国有土地上房屋、建筑、以及其他各类不动产的补偿标准予以规范:首先,国家征收国有土地上房屋及不动产,收回国有土地使用权并不是无偿进行的。政府必须支付合理的对价,以保障公民的基本生存权、居住权;其次,国家在征收国有土地上房屋时,所支付的对价应至少保障征收后被征收人的居住条件与生活条件不下降,这也是物权法维护公民财产权利,保障居民生活的题中应有之义。

当然,作为起提纲挈领作用之物权法,无法也无需对征收补偿安置补偿标准的具体细节进行约束,但其确定了房屋、土地征收补偿安置的最基础标准,即:有偿、稳定。任何无偿征地占房行为,以及使被征收人在征收行政行为发生后,生活条件显著下降的补偿标准都是有违物权法精神原则的。

国务院第590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称《条例》)的出台,宣告了原《城市房屋拆迁管理条例》的废止。《条例》弥补了《物权法》等高位阶法律对征收补偿安置标准不够具体的不足,使国有土地上房屋征收补偿具备了切实可行的参照标准。

根据《条例》第十七条之规定,国有土地上房屋补偿标的物主要包括三项内容:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。被征收人可以根据补偿标的物的实际价值或评估价值,选择现金补偿或者房屋产权调换。因此,补偿标的物的价值,实际反应出被征收人可获得的征收补偿安置水平。

具体而言:

(一)对被征收房屋价值的补偿,不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。(《条例》第十九条)

该条内容可以说是《物权法》相关条例之精神的复现。房产作为一般公民最重要的有价资产与生存资料,如果不能在被征收后获得能够取得其它类似房产的充分补偿,将极大的降低被征收人的生活水平。《条例》此规定提升了被征收人的补偿水平,符合《民法总则》、《物权法》的精神,契合依法治国的总要求;而房屋的市场价格则应综合考虑被征收房屋的区位、用途、建筑结构、新旧程度、建筑面积及占地面积、土地使用权等进行综合评估(《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第一款)。

随着我国房屋价格的节节攀升,全国各地拆迁补偿活动中普遍存在着“补偿款买不起新房子”的窘境。根据《条例》之规定,各地实际的房屋征收补偿款尚存很大的争取空间。

(二)因征收房屋造成搬迁的,房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费;选择房屋产权调换的,产权调换房屋交付前,房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。(《条例》第二十二条)

在房屋被征收后,被征收人经常会面临一段住房“空窗期”,以及搬迁所带来的各项费用。为了保证被搬迁人的合法权益,促进房屋征收工作的有序进行,《条例》将房屋搬迁费与临时安置费一并纳入了房屋征收补偿标的物范围。具体而言,房屋搬迁费用除了房屋内的机械设备、物资等可移动物的搬迁费用外,还包括房屋装饰装修等房屋附着物的搬迁费(《国有土地上房屋征收评估办法》第十四条第二款)。

(三)对因征收房屋造成停产停业损失的补偿,根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。(《条例》第二十三条)

《条例》规定,针对由于因征收房屋造成的停产停业损失,《条例》考虑了属于地方私营企业、个体户等经营性房屋的特殊性,在能够提供合理证明(包括纳税额、营业账本等)的情况下,政府部门应当对征收经营性房屋所造成的被征收人停产、停业损失予以补偿。

此外,根据《条例规定》,市、县级人民政府还应当制定补助与奖励办法,对被征收人给予补助和奖励。由于此规定涉及的补助与奖励标准制定权完全归属于政府部门,因此可操作空间较小,在此不予赘述。

综上所述,《条例》在综合考虑被征收拆迁人的实际可计量利益,结合我国目前城镇建设中所存在的问题,遵循《民法》、《物权法》等法律精神,建立了一套基本符合我国国情,并得以普遍适用的国有土地上房屋征收补偿标准。虽然地方政府在执行该《条例》时,存在诸多问题,但也为被征收人提供了值得运用的法律武器。

地方房屋征收与补偿规章

我国历史悠久、幅员辽阔,各地城市、村镇在规划建设时,通常采取符合当地习惯、习俗的方式,且我国经济发展地域性差异较大,故各地在制定征收补偿安置标准时,除了依据《物权法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规外,地方政府还会根据地方的实际需要,制定符合地方特色、契合地方经济发展水平的政府规章,对上位法律法规未规定或未规定。例如,《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》第二十八条第五款,对具有显著地方特色的里弄房屋的补偿标准进行了说明;《湖南省实施〈国有土地上房屋征收与补偿条例〉的办法》第十四条对停产停业损失的补偿计算方式予以规范;《福建省住房和城乡建设厅等关于进一步做好国有土地上房屋征收与补偿工作的实施意见》在国务院《条例》的基础上,提高了被征收房屋面积较小,且被征收人选择产权调换时给予的补偿标准。

但值得一提,根据《立法法》第八十二条第六款之规定“没有法律、行政法规、地方性法规的依据,地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。”因此,地方政府所制定的地方性补偿条例,若与上位法律法规产生了冲突,或限缩减损了被征收人的权利,或扩张增加了被征收的义务,都应当以上位法律为准。因此,地方性补偿规章在适用上应当仔细考量,以保障被征收人的合法权益。

《物权法》与《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》:

与国有土地上房屋征收类似,《物权法》同样对我国集体土地的征收补偿作出了纲举目张的规定。根据最高法院法释[2011]20号《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(以下简称规定)第十二条第一款之规定“征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产的,土地权利人可以请求依照物权法第四十二条第二款的规定给予补偿。”《物权法》第四十二条第二款规定“征收集体所有的土地,应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地农民的生活,维护被征地农民的合法权益。”

物权法此规定,既明确了国家在征收农村集体所有土地时应当予以补偿的标的物(土地费用、安置费用、青苗与地上附着物费用、社会保障费用),也规定了补偿的具体标准,即:保障被征地农民的生活。其所蕴含的民法精神与国有土地上房屋征收相同:保障被征收人的生活水平不因行政征收行为而产生下降。

此外,根据《规定》第十二条第二款之规定“征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿,补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区,土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,人民法院一般应予支持。…”,使集体土地被征收人在面临城中村改造等征地拆迁行为,能够按照城镇房屋征收标准获得补偿成为可能。

相较于《物权法》对农村集体土地征收补偿标准的概括性规定,《土地管理法》第四十七条以被征收集体土地的用途、补偿标的物为划分依据,制定了相对明确的规定了集体土地的征收补偿标准,具体可参考以下表格:

土地用途 补偿标的物 补偿标准
耕地 土地补偿费 前三年平均产值6-10倍
安置补助费 按农业人口,前三年平均产值4-6倍

(每公顷不超过前三年平均产值15倍)

青苗\附着物补偿地方自主规定
其他土地土地补偿费、安置补助费参考耕地标准

从上述规定来看,我国现行《土地管理法》与《土地管理法实施条例》对集体土地征收的补偿标准,仍建立在我国地方经济发展极端落后,土地价值极端低下的基础之上。众所周知,我国经济性作物种植比例较低,农产品价格普遍较低,由此导致农村居民依靠耕地种植的收入显著低于城镇居民。而随着土地资源稀缺度的增加、农村居民生活水平的提高,若完全依照土地平均产值作为集体土地补偿的依据,则现有补偿标准完全不能保证失地农民保持原有生活水平不下降。

与国有土地上房屋类似,为了使征地过程与补偿标准更符合地方的经济发展水平与农民实际需求,各地政府与国土部门还制定了各类地方性集体土地征收补偿标准。此类地方性补偿标准或是对《土地管理法》所载标准进行了进一步细分,例如《江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第二十八条第一项,以平均每人耕地作为划分指标进行了进一步细分;或是根据地方情况扩充了补偿标准的内容,例如《成都市征地补偿安置办法》第十条对集体土地上的企业、厂房的搬迁损失、搬运费及水、电设施迁改费用的补偿标准予以明确。

如上所述,笔者对散落在《物权法》、《土地管理法》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的各类法律、行政法规,以及无法一一列举的地方性政府规章中所存在的我国房屋、土地征收补偿标准进行了梳理与释明。通过对上述法律、法规、规章的分析,并结合实务中所存在的普遍现象,可以得出如下结论:

(一)我国国有土地上房屋征收补偿标准虽然有了较为明确的行政法规,即《国有土地上房屋征收与补偿条例》予以进行了一般规范,但正如文章开头所述,由于地方政府对非国有财产的重视程度、保护力度以及政府强势程度的不同,结合被征收人之间的个体差异,导致各地区获得的征收补偿差异较大。

(二)我国集体土地征收补偿的法定标准普遍处于“适度补偿”的较低水平,且缺乏针对土地承包经营权、宅基地使用权等土地用益物权,以及残余地、自留地、自留山使用权的征收补偿标准。

说一千道一万,我国征收补偿安置的法定标准,在“法定”概念之下,仍普遍存在“人治”的情况。被征收人最终能够获得的补偿标准,还是在于与地方政府与土地需求单位的利益博弈。被征收人只有通过使用各种法律手段,增加与征收单位的谈判筹码,才能在“法定”基础上,获得满意的补偿标准。

于易生  助理

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