【非法强拆】合法外衣下的非法强拆

文/张明亮

在笔者接触到的拆迁案件中,有许多当事人面临被强拆的情形。这其中既有因为当事人的疏忽,既不复议也不诉讼造成的合法的司法强拆,也有地方政府假借认定违法建筑等名义通过行政权力达到强拆的目的以节约拆迁成本,还有接法院之手通过先予执行等手段达到强拆的目的。这些强拆手段可以说是披着合法外衣的非法手段。

最为常见的就是通过将当事人的房屋认定为违法建筑的方式来达到强拆的目的。《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定,”未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的,由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设;第六十八条规定,”城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。上述法条可以说是被各级地方政府广泛应用,也是最为常见的一种政府强拆手段。但是,仔细研究就会发现,拆迁中的所谓拆除违建仅仅是披着合法外衣的非法行为。首先,违建的认定以及责令限期拆除的做出是规划部门的职权,但是如果最终决定对违法建筑进行强制拆除,那么需要县级人民政府最终作出决定,因此规划部门并没有强拆的权利。如果政府仅仅依靠规划部门的责令限期拆除通知就进行强拆显然违法。但是需要特别指出的是,依据规划法第六十五条在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的,由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。因此,涉及农村集体土地上的违建问题可以有乡、镇政府直接作出违建认定及责令限期拆除通知,然后实行强拆。其次,违法建筑的认定依据的是城乡规划法或其之前颁布的城市规划法。但是实践中,但是人的房屋往往已经建设并使用多年,其年限远远早于城乡规划法乃至城市规划法的颁布,而且在广大的农村由于历史原因及相关制度不完善,大部分的房屋建设都没有取得相应的建设工程规划许可证。违法建筑的拆除是为了严格履行规划要求,合理规划。而地方政府这种为了达到强拆目的而认定违法建筑的做法不论是从事实角度还是法律角度均站不住脚。而且,当事人房屋在建设时政府部门并不制止,在面临拆迁时却突然被认定为违法建筑这显然与行政法的信赖保护原则相违背,也更加凸显了政府在认定违建背后的真正目的。当然,面对此种情形救济的手段还是有的,依据行政强制法第四十四条:对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的,应当由行政机关予以公告,限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼,又不拆除的,行政机关可以依法强制拆除。此条款专门针对违建的强拆问题作出了限定,依照违建进行强拆会因为复议或者诉讼而中止。因此,当面对政府以违建为由企图强拆房屋时,当事人需要拿起法律的武器维护自己的权益。

“责令交出土地”也是地方政府经常使用的手段之一。我国《土地管理法实施条例》第四十五条规定,“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地;拒不交出土地的,申请人民法院强制执行。”由于前述条款仅从被征地拆迁人的角度作出规定,确定了“违反土地管理法律、法规规定,阻挠国家建设征收土地的”且“拒不交出土地的”这一前提条件,构成“责令交出土地”决定的一个要件;对于“县级以上人民政府土地行政主管部门”作出“责令交出土地”决定的前提条件则未置明文。针对地方政府滥用该项权利的问题《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条专门规定“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定,申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的,应当符合下列条件:(一)征收土地方案已经有权机关依法批准;(二)市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为;(三)被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿,且拒不交出土地,已经影响到征收工作的正常进行;(四)符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第八十六条规定的条件。”可以说上述规定从征地程序的各个环节对责令交出土地决定的做出进行了限制,对防止地方政府权力的滥用起到了很大的作用。需要重点指出的是,针对前述条文第三款所涉及的补偿问题在进行合理性合法性审查时应当依照《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第六条的规定,从《征补条例》中的“公平补偿”原则、《行政强制法》中的“行政目的”以及国务院《全面推进依法行政实施纲要》中的“程序正当”原则三方面进行审查,坚决杜绝形式合法、实质不合法的现象。

除了通过行政手段达到强拆的目的,实际案例中还出现了地方政府给法院施压,通过申请诉讼中的强制执行来达到强拆的目的。按照我国行政诉讼法及相关司法解释的规定,原则上是禁止诉讼过程中的强制执行的。但是实践中,地方政府往往依据行政诉讼法司法解释第九十四条:“在诉讼过程中,被告或者具体行政行为确定的权利人申请人民法院强制执行被诉具体行政行为,人民法院不予执行,但不及时执行可能给国家利益、公共利益或者他人合法权益造成不可弥补的损失的,人民法院可以先予执行”,以有可能对公共利益造成损失为由来申请执行。很明显,当事人房屋的拆除与否与公共利益乃至国家利益没有丝毫关系,这完全是曲解法律本意。这又是一种披着合法外衣的非法拆迁行为。为了杜绝此类现象,在 2011年最高人民法院发出的《关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》中规定:凡是当事人就相关行政行为已经提起诉讼,其他当事人或有关部门申请先予执行的,原则上不得准许,确需先予执行的,必须报上一级法院批准。因此,在拆迁案件中,申请先于执行是被绝对禁止的,或者经过上一级人民法院的批准。又由于以地方政府为被告往往需要中级人民法院作为一审法院,其上一级法院为省高院,因此对涉及拆迁案件的先于执行起到了很大的限制作用。

当前的中国因拆迁所引发的社会矛盾,群体性事件很多,这造成了社会极大的不和谐。究其原因,很大程度上是因为政府野蛮拆迁所造成。面对百姓维权意识的提高和党中央对拆迁问题的重视,现在各地政府往往会不敢明目张胆的强拆,往往会假借一些合法手段来行其非法目的。因此更需要提高维权意识和法律水平,通过法律的武器维护自己的合法权益。当然,前述情形仅仅是常见的三种,还有很多合法外衣下的非法行为有待去揭穿。

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