【征地拆迁】国有土地使用权收回的法律问题

国有土地使用权的收回方式主要有三种:一种是行政处罚性“收回”。如果土地使用权人违反法律法规禁止性强制条款的规定,那么市县人民政府可以依照法律法规的规定决定收回土地使用权。该方式的法律依据是:《土地管理法》第37条第1款、《城市房地产管理法》第25条、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款等。一种是土地使用权使用期满“收回”。政府在与使用权人签订使用权出让合同时就依法约定了土地使用年限,当使用年限期满前使用权人没有申请续期的,或者虽申请续期但未获批准,政府将土地“收回”的行为。对此《土地管理法》第58条第1款第3项、《城市房地产管理法》第21条第2款、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第40条均有明确规定。

上述两种方式均属于 “无偿”收回国有土地使用权的情形,一般情况下不会给予土地使用权人补偿,因此本文不做过多探讨。以下仅就第三种收回方式“法定事由收回”做重点说明,后文所称国有土地使用权收回也均是指“法定事由收回”方式。依据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条:“国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下,根据社会公众利益的需要,国家依照法律程序提前收回,并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿”。那么国有土地使用权收回到底是依何程序进行,又是依何标准补偿呢。

依据《土地管理法》第五十八条:有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权。因此,只有有权人民政府可以批准收回国有土地。土地管理法虽对收回土地使用权的批准权限作了规定,但还是没有针对收回土地使用权的法律程序诸如公告、提出收回方案和补偿方案等进行规定,因此急需立法予以完善。综合各地的通行做法笔者认为应当按照以下程序进行:拟订收回方案、听证、报批、下达决定书、注销登记、补偿等。

国有土地使用权收回应当如何给予补偿呢。依据《物权法》第148条:建设用地使用权期间届满前,因公共利益需要提前收回该土地的,应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿,并退还相应的出让金。实际上国有土地使用权收回的补偿应当分为两部分来看。对于地上的建筑及附属物依据物权法第四十二条进行补偿,既对房屋依法进行征收,价格参照被征收房屋类似房地产的市场价格,国有土地使用权同时收回。对于没有地上物部分的土地应当参照收回土地时的评估价格既土地使用权市场价格进行补偿。对此《深圳市土地征用与收回条例》第三十三条规定:采取作价补偿方式收回有偿出让的土地的,应当对剩余年期部分的土地及其地上建筑物、附着物给予补偿。剩余年期部分的土地的作价补偿金额参照收回土地时的评估价格计算。

国有土地使用权收回与国有土地上房屋征收有何不同,它们二者的补偿又有什么区别呢。笔者认为两者的本质是一样的,补偿也应当是相同的。国家在征收国有土地上房屋过程中,真正需要的是房屋所占用的国有土地。因此国有土地上房屋征收的本质是对房屋所占土地的征收。《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确规定:房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。补偿时只对房屋所有权进行补偿,因为对应土地的价值已经被房屋所有权所包含。但是同时收回的土地并非严格意义上的房屋所占土地,而是包括了房屋连带范围内的土地。当然该连带范围不能无限扩大,仅对相应容积率范围内的土地可以一并收回。综上,笔者认为如果一处土地容积率很低或根本没有地上物,那么就应当适用国有土地使用权收回的程序,反之则适用国有土地上房屋征收的程序。至于何种情况适用房屋征收程序何种情况适用土地收回程序应当通过立法对不同房屋的连带土地使用权范围做出明确界定。但是不论适用何种程序,本质上都是对土地价值进行补偿,因此物权人获得的补偿应当是一致的。

虽然从理论上说,国有土地使用权收回与国有土地上房屋征收的补偿是一致的,但是在实践中却有可能出现很大差别。这主要是由于我国实行社会主义公有制,土地所有权实行国家所有和农民集体所有,国有土地所有权由国务院代表国家行使,个人或单位仅对房屋享有所有权。由于没有土地所有权交易,土地的市场价格也就无从谈起这就造成土地的补偿标准无法确定,所谓的土地评估价格与实际通过招拍挂卖出的价格差别巨大。

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