【征地拆迁】行政不作为案件中原告资格的确定

笔者接触到这样一个案例:当事人是某村村民,在该村承包土地。2007年因高速公路工程建设用地需要,所承包土地被征收,此时还在合同承包期内,建设方在征用村土地进行高速项目建设过程中,存在非法用地等严重违法问题。当事人向国土局提交了书面的《请求查处申请书》,要求国土局履行查处违法用地的行政职责。国土局收到当事人的申请以后,进行了调查核实,并送达当事人《举报事项答复意见》。答复意见中虽明确说明了违法用地实施存在,但是国土局却不查处,于是当事人起诉国土局查处不作为。

本案中当事人的原告资格是毋庸置疑的,因为他们是直接的利害关系人。但是一审法院却以对原告没有直接利害关系为由驳回了原告的诉讼请求。当然,本案中由于当事人的土地已经被征收,所以在当事人起诉的时点,土地已经不属于当事人,但是仅仅以物权的归属不能作为判断与国土局的行政不作为是否存在利害关系的标准。本案中,诉讼标的是国土局的查处不作为行为,因此,凡是因国土局查处不作为行为产生了权利义务关系变化的当事人都是与其有利害关系的,因为判断具体行政行为与上诉人是否有法律上的利害关系,其标准是具体行政行为与上诉人的权利、义务有无法律上的因果关系。可以说,本案中,当事人直接利害关系的产生并非基于物权、债权等,而是基于行使其“监督行政机关依法履行职责,保护公民的合法权益”的权利。

我国行政诉讼法第十一条只规定对申请拒绝履行或不予答复等有限的三种行政不作为情形,当事人可以起诉。最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释虽在可诉行政不作为的种类上有所扩大,但又附加了对相对人权利义务不产生实际影响的行为不属行政诉讼的受案范围的限制。笔者认为,涉及行政不作为的诉讼有其特殊点,其原告资格的判定应当区别于一般案件。行政行为和民事行为相比,其特点表现为公益性和复效性;行政诉讼和民事诉讼相比,除了保护当事人的合法权益之外,还担负着监督行政权力依法行使的使命。“公共当局有许多权力和义务,这些权力和义务与其说对特定个人产生影响,不如说影响一般公众。而对于影响一般公众的事件,如果没有人有过问该事件的资格,那他就可以无视法律而逍遥法外,这种结果会使法律成为一纸空文。对于行政不作为之诉,其目的与其说是保护当事人的合法权益、对其法益损害进行救济其主要目的,不如说是在于监督行政机关依法履行职责。对于此类行政不作为之诉,一定要强求行政行为和当事人的合法权利受侵害之间存在着某种”特定”的联系是没有道理的。同时,在行政法领域,公共权利和个人权利合一的现象普遍存在。虽然在享有同一公共权利的群体里,提起诉讼的原告所受到的利益损害也许并不比他人多,但是利益受损却是一种不争的事实。从有“权利必有救济”的角度而言,也应当赋予其原告资格。

我国《宪法》四十一条明确规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害”。从这个角度来看,行政不作为案件本身就是对国家机关及其工作人员的监督权的行使,放宽行政不作为案件中原告资格的限制条件也是符合我国宪法精神的。

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