先行用地问题研究

在我国,土地实行严格的行政管理制度,先批后占是项目用地的基本原则。任何项目建设原则上应当依法申请国有建设用地,涉及占用农用地的,应当符合土地总体规划、土地利用年度计划并办理相应的农用地转用及土地征收行政审批。国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。征收为国有建设用地后,建设单位使用国有土地的,应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地。

先行用地作为中央经济宏观调控的产物,是先征后占的一种例外行为。先行用地最早的依据来源于《关于加强耕地保护促进经济发展若干政策措施的通知》(国土资发[2000]408号)中的规定:对影响基础设施项目工期的单位控制性工程经批准后,可以实行先行用地。需报国务院批准用地的基础设施建设项目中影响工作的单位控制性工程,经报部同意后,可以先期动工建设,但要在规定的期限内完善地报批手续。其后国土资源部连发多个通知,进一步明确了先行用地的要求和限制。

总结起来,先行用地作为一种特殊占地方式有如下特点:

一、先行用地针对的只能是“影响基础设施项目工期的单位控制性工程”,其他项目一律禁止先行用地。何为控制性工程,一般是指一个工程里面最难的一个或者是几个项目,能对整个工程的建设进程产生重大影响的项目。

二、先行用地并非不需要任何土地方面的批准文件。依据《国土资源部关于进一步改进建设用地审查报批工作提高审批效率有关问题的通知》国土资发〔2012〕77号规定:对于已通过部用地预审、项目批准立项并完成初步设计的国家重点建设项目,属于控制工期的单体工程,以及因工期紧或受季节影响确需动工建设的其他工程,可向部申请办理先行用地。因此,先行用地的报批需要先取得用地预审批复,项目的立项批复。而且该通知还附带有“报部批准建设项目先行用地报批材料目录”,其中对先行用地的报批材料做出了明确的要求。

三、先行用地过程中也涉及被征地农民权益保障的问题。上述通知中规定:涉及征收农村集体土地的,征地补偿安置应征得农民同意并确保补偿及时足额支付到位,地方政府应确保不因先行用地发生信访问题和突发事件。也就是说,在先行用地的情形中,依然要按照国务院提出的先补偿,后征地的大原则进行,切不可因为是现行用地就不按规矩来,损害了被征地农民的利益。

先行用地这一制度的设立有其存在的意义。一些重大工程的关键项目工期长、难度大,需要很长的建设施工时间,而且这些工程往往都是一些关乎国民经济发展顺畅与否的核心工程,因此为了避免因为纷繁复杂的用地审批手续而耽误施工进度,采用先行用地的方式是可很必要的。但是,先行用地这一制度作为我国土地审批的特例,从法律角度来看存在一定得问题。先行用地的法律依据是国土资源部的部门规章,但是依照《中华人民共和国土地管理法》相关规定,使用土地必须要有征地批复文件,其中并没有关于先行用地的相关规定。按照立法法、行政许可法的相关规定,规章可以在上位法范围内作出具体规定,但不得增设许可。国土资源部的规定显然违反了上位法优先原则。

征地拆迁领域中,因为先行用地的特殊性造成了地方政府利用先行用地规避法定征地程序的情况。因此,最重要的是要保障好被征地农民的利益,不能因为公共利益就牺牲了个人的利益。

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