以腾退方式实施拆迁相关问题探讨

实践中,笔者接触到了众多以所谓腾退方式进行拆迁的案例。由于以腾退方式进行的拆迁既不是按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》也不是按照土地管理法及其实施条例等规范集体土地征收的法律法规,因此造成腾退过程中存在众多的违法现象。总体来说,腾退方式进行拆迁是彻头彻尾的违法行为,但是实践中这种违法方式却一再被拿来使用,究其原因,与腾退拆迁中所涉及的土地或者房屋的权属性质有关。下面笔者就分别针对集体土地和国有土地两种情况进行说明:

集体土地上的腾退拆迁往往是通过所谓村民自治的方式得以实现。腾退前,村委会往往都会依据《村民委员会组织法》通过召开村民代表大会的方式制定具体的腾退方案和细则,并以此为依据启动腾退项目。之所以能如此来实施,主要还是因为集体土地的所有权属于农村集体经济组织。“我的地盘我做主”成了村委会进行腾退的最合理的说辞。此种方式,表面上看起来并不违法,但是仔细研究,其中还是有很多问题。

透过现象看本质,所谓腾退拆迁,其实就是进行土地一级开发,在地方政府的授意下,以村委会的名义通过腾退的方式达到清除地上物的目的,规避土地征收程,序待将来征收为国有土地进行项目建设。根据《土地储备管理办法》的规定,土地储备是指市、县人民政府国土资源管理部门为实现调控土地市场、促进土地资源合理利用目标,依法取得土地,进行前期开发、储存以备供应土地的行为。村委会无权,也没有资格进行上述行为。且土地管理法及土地管理法实施条例中也都没有腾退拆迁的相关规定。依据《土地管理法》的第六十五条的规定,仅仅在为乡(镇)村公共设施和公益事业建设,需要使用土地时农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准,可以收回土地使用权。可以说,腾退是拆迁方自己创造出来的,没有任何法律依据。

其次,腾退也不属于《村民委员会组织法》所规定的村民自治权的范围。腾退方所谓依据村民自治进行腾退拆迁的说法不能成立。且,腾退过程中所指定的腾退章程等,往往都会涉及对房屋的强制拆除等规定,这实际上已经侵犯的房屋所有权人的物权。村民委员会组织法第二十七条:村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约,并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的,由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。实践中,完全可以要求相关的乡镇人民政府对村委会自治章程违反法律规定的行为进行查处。

国有土地上房屋的征收中也存在以腾退方式进行拆迁的情况。大多数情况下都是国企央企或者中央国家机关所有的住宅楼。自《国有土地上房屋征收与补偿条例》(国务院令第590号)于2011年1月21起 正式施行后,凡是涉及国有土地上的房屋征收均依照上述条例实施。该条例明确规定了房屋征收所应遵循的条件及法律程序。该条例规定,必须为保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要,才能够进行房屋征收。房屋征收必须经过市、县级人民政府作出征收决定及补偿方案,且在作出征收决定及补偿方案前, 必须召开听证会等广泛征收被征收人的意见。可以说,在新国有土地征收补偿条例颁布后,国有地上房屋的征收只有依照条例由政府作出征收决定一种途径。实践中,为了达到拆迁的目的,拆迁方往往会通过将旧房变成危房的方式,以住户所居住的房屋是危旧住房的理由实施腾退搬迁。但是需要指出的是,所谓危房改建其实施主体只能是政府。以北京为例,2014年北京市住建委颁布的《北京市旧城区改建房屋征收实施意见》中明确规定:各区县人民政府负责本行政区域内旧城区改建房屋征收与补偿工作,组织相关部门对征收补偿方案论证,作出房屋征收决定、补偿决定。因此,即使确实是危房,其改建的主体仍然是政府,仍需要按照《国有土地征收补偿条例》依法作出征收决定、补偿决定。2011年以前的拆迁项目,由于《城市房屋拆迁管理条例》中规定的拆迁主体可以是房屋所有权人,所以可以通过取得拆迁许可证的方式进行拆迁,虽然和腾退类似,但是前提是取得房屋拆迁许可证,本文在此就不做探讨。

需要特别指出的是,中央国家机关利用自有土地进行相关项目建设从某种意义上来说确实可以通过腾退的方式来进行。依据《中共中央办公厅 国务院办公厅转发建设部等单位关于完善在京中央和国家机关住房制度的若干意见的通知》中规定:“一定时期内,国管局、中直管理局可利用危旧房改造等方式,统一组织建设一定规模的中央国家机关职工住宅,有关部门应给予相应的政策支持。”国家机关事务管理局自己发布的《关于中央国家机关利用自用土地建设住宅有关问题的通知》国管房地字[2002]171号中也规定了其对相关项目的立项审批权:利用自用土地建设住宅实行审批管理。由国管局归口管理建设计划的编制、立项、销售方案的审批,项目实施阶段的检查、监督工作。但是这种腾退也是有前提的,那就是必须是危旧房的改造,且严禁商业开发,只能用来解决职工住房问题。

目前,我国在农村集体土地征收方面只能按照土地管理法及其实施细则的规定实施,由于上述两部法律并不是专门针对征收拆迁的法律,因此条文规定的难免不够详细,上位法的缺失给了地方政府很大的自主权,地方政府就根据本地区特点自行制定了关于集体土地房屋征收拆迁等政府规章及规范性文件,如《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》等等。这就为土地腾退模式拆迁提供了非法实施的机会和空间。因此急需制定规范集体土地征收的法规。在国有土地上房屋征收方面虽然制定了较为完善的法律,但是不按照法律规定违法拆迁的现象时有发生,相关部门应当加大执法力度,杜绝因违法拆迁引起的一幕幕悲剧不断上演。

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