【国有土地】关于《国有土地上房屋征收与补偿条例》的适用问题

【专业解读】
1991年6月,为了与《城市规划法》相配套,国务院发布了国务院令第78号《拆迁条例》,拉开了我国城镇化建设的序幕。1994年7月,《城市房地产管理法》颁布实施,实行房屋商品化,开发商走上了城市建设的前台,加之同年推行的分税制改革,地方政府逐渐倚重土地财政。
2001年6月,国务院对《拆迁条例》进行了修订,规定了房屋拆迁裁决制度等。地方政府为了最大限度的谋取土地利益,身兼运动员、裁判员,利用公权力与民争利,引起了广大被拆迁人的不满,成为当时中国社会矛盾之源。2009年11月13日,发生的成都市唐福珍自焚事件,引起了国人的极大关注。2009年12月,北京大学王锡锌、姜明安等五位教授向全国人大提出审查《拆迁条例》的建议。他们指出《拆迁条例》违反了《宪法》以及法治的理念、原则;助长了地方政府违反科学发展观,过分依赖“卖地”和以房地产业作为经济支柱的思路;《拆迁条例》构建的拆迁制度,影响了党和政府的形象,损害了与人民群众的血肉联系,严重影响了司法权威。
2011年2月21日,《征收条例》出台。《征收条例》理顺了征收法律关系,更强调对被征收人的权利保障和对行政权力的监督,改革了行政强制执行制度。2012年1月1日《行政强制法》以及2012年4月10日《强执司法解释》的施行,众矢之的征收改造矛盾有所缓解。
实践中,对于城中村、城郊村等集体土地上不动产的征收改造数量较大,由于《土地管理法》对不动产征收规定的滞后与不足,相对于国有土地上不动产的征收,集体土地上不动产征收的矛盾更为突出。笔者认为,基于《物权法》赋予的物权平等保护的原则,以及在我国实行社会主义市场经济的条件下,对于国有土地上与集体土地上的不动产征收,应当适用统一法律程序和补偿标准。《最高人民法院行政审判庭关于农村集体土地征用后地上房屋拆迁补偿有关问题的答复》(法【2005】行他字第5号)、《集体土地行政案件司法解释》(法释【2011】20号)以及《关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》(中纪办【2011】8号),规定了对集体土地上不动产的征收应与国有土地上不动产的征收统一适用法律的原则精神。当然,根据《立法法》第8条规定,对于不动产的征收改造,涉及公民极其重大的财产权益,我们期待着全国人大尽快出台统一的不动产征收法。
【案例评析】
基本案情:
2006年3月2日,重庆市政府向重庆高新区管理委员会作出了渝府地(2006)88号《重庆市政府关于高新区实施城市规划建设征(转)收土地的通知》,通知对包括彭女士所在的高新区高庙村张坪社全部集体土地等予以征收。2006年3月11日,重庆高新区管理委员会发布《重庆高新区管理委员会关于征(转)收渝州路街道高庙村小沟、张坪两社土地的公告》(征地公告【2006】02号)。2007年4月2日,重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局发布了《关于征(转)收渝州路街道高庙村小沟、张坪两社土地补偿安置方案的公告》,同年8月,将征地人员安置补助费和土地补偿费等发给被征地村民。2008年3月,对被征地村民办理了“农转非”手续。2012年9月3日,重庆市国土资源和房屋管理局高新技术开发分局发布《关于征收重庆高新区小沟、张坪经济合作社集体土地补偿安置方案的公告》,启动了被征地范围房屋拆迁补偿安置工作。2013年1月25日,重庆市国土资源和房屋管理局高新区分局向彭女士发送《征地拆迁财产确认通知书》,将2007年4月22日到现场进行调查确认结果通知彭女士:各类房屋补偿面积1684.16平方米,补偿金额479004元。因未能达成补偿协议,彭女士向重庆市高新区管委会申请协调,重庆高新区管委会于2014年9月30日出具了《征地补偿安置意见书》。2014年10月15日,彭女士向重庆市政府申请行政裁决,裁决请求:1、确认渝府地(2006)88号征地批文通知自动失效;2、依法裁决按《征收条例》规定的补偿对彭女士进行征地拆迁安置补偿。2015年4月1日,市政府作出渝府地裁(2015)13号《征地补偿安置争议裁决书》。裁决如下:1、对申请人提出的确认市政府渝府地(2006)88号征地批文通知自动失效的请求,本府不予受理;2、对申请人提出按《征收条例》规定的标准进行拆迁安置补偿的请求,本府不予支持。彭女士不服此裁决,向法院提起了行政诉讼,请求撤销此裁决。
司法裁判:
重庆市第五中级人民法院作出了(2015)渝五中法行初字第00176号《行政判决书》,判决认为:根据《土地管理法实施条例》第25条第3款之规定,市政府裁决的对象是征地补偿标准争议,不予受理原告裁决请求确认征地批文通知自动失效,并无不当。根据法释〔2011〕20号《集体土地行政案件司法解释》第12条第2款规定,本案2006年3月2日,市政府作出的征地批文。但直到2012年9月3日,才发布征收补偿安置方案,启动房屋拆迁工作。彭女士请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准进行征地安置补偿,符合上述司法解释的规定。遂判决撤销渝府地裁(2015)13号《征地补偿安置争议裁决书》,并责令市政府重新作出裁决。一审判决后,重庆市政府不服提起了上诉。
重庆市高级人民法院作出了(2016)渝行终285号《行政判决书》,判决认为:一审判决认定事实清楚,法律适用正确,审判程序合法。上诉人的上诉理由均不能成立,本院不予支持。遂判决驳回上诉,维持原判。
简要评析:
对于国有土地上不动产的征收改造,《征收条例》有着明确的规范,相对于集体土地上不动产征收改造发生的矛盾要少。而对于集体土地上不动产的征收改造,《土地管理法》等相关配套法规文件,不管是征收补偿标准以及征收程序上,并不如《征收条例》有着相对到位的规定。《集体土地行政案件司法解释》第12条的规定,在一定程度上弥补了《土地管理法》对征收补偿规范的不足。
【实务应对】
《征收条例》实施以来,不动产征收补偿矛盾冲突状况,并没有因新条例的施行而有较大改变。地方政府基于获得土地利益的需要,其制定的征收补偿安置方案并不能汲取被征收人合情合理的意见,而大多数评估机构并不能客观、公允对被征收不动产进行市场价值的评估。也就是说《征收条例》规定的精神,在实践中并没有得到较好的落实。被征收人应当勇于拿起法律武器,理直气壮地维护自己的合法权益。
城中村往往已在城市规划区内,且已经有权机关作出了征地批复,城中村居民在政府实施的搬迁改造中,应当坚持主张适用《征收条例》的规定。对于城郊等集体土地上不动产的征收改造,即使地方政府适用《土地管理法》规定实施征收,但对于征收补偿安置标准,也可以参照《征收条例》规定的精神,要保障被征收人的居住条件。
【法规链接】
《城市房地产管理法》
第6条 为了公共利益的需要,国家可以征收国有土地上单位和个人的房屋,并依法给予拆迁补偿,维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的,还应当保障被征收人的居住条件。具体办法由国务院规定。
《拆迁条例》国务院令 第78号
第44条 本条例自1991年6月1日起施行。
《拆迁条例》国务院令 第305号
第40条 本条例自2001年11月l日起施行。1991年3月22日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。
《征收条例》
第35条 本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目,继续沿用原有的规定办理,但政府不得责成有关部门强制拆迁。
《集体土地行政案件司法解释》
第12条 征收农村集体土地时涉及被征收土地上的房屋及其他不动产,土地权利人可以请求依照物权法第42条第2款的规定给予补偿的。
征收农村集体土地时未就被征收土地上的房屋及其他不动产进行安置补偿,补偿安置时房屋所在地已纳入城市规划区,土地权利人请求参照执行国有土地上房屋征收补偿标准的,人民法院一般应予支持,但应当扣除已经取得的土地补偿费。

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