【征收决定】关于征收决定与收回土地使用权的法律问题

【专业解读】
地方政府作出的不动产征收决定,根据《物权法》第28条之规定,地方政府发布征收公告后,被征收人的不动产之物权已经转移到地方政府,剩下的仅是补偿安置以及强制搬迁的程序。
房屋被征收的,国有土地上使用权同时收回,这是房地一体的必然结果。《征收条例》名曰房屋征收,地方政府不是要使用建筑物的砖瓦等材料,而是收回、使用建筑物所占用下的国有土地使用权,故房屋征收的本质就是国有土地使用权流转给地方政府,收回国有土地使用权。笔者认为,即使对尚未利用建设的国有土地上使用权收回,也同样适用《征收条例》规定。当然,收回国有土地使用权,不仅指政府实施征收,而且还针对到期的临时用地、闲置土地等情况。
在不动产征收活动中,对于国有土地使用权的补偿,是在对房地产市场价值评估中,一并予以评估补偿。
【案例评析】
基本案情:
拓达智能科技(深圳)有限公司于2007年11月5日,取得位于深圳市光明新区公明街道甲子塘大道63号处,宗地号为A609-0005的土地使用权,该宗土地面积4516.1平方米,土地性质为工业用地,使用期限从1992年6月5日至2042年6月4日。2010年7月,光明新区高新园区八号路(同观路-光明大道)项目纳入光明新区政府投资项目计划。2010年8月9日,深圳市规划和国土资源委员会光明管理局作出《深圳市建设项目选址意见书》,选定了八号路项目选址的用地范围。2011年12月29日,光明新区发展和财政局作出《关于光明高新园区八号路(同观路-光明大道)市政工程项目总概算的批复》,对八号路项目概算总投资进行核定。2014年9月2日,八号路项目取得建设项目环境影响审查批复。因八号路项目建设需要收回宗地号A609-0005土地部分土地的使用权。光明管理局与拓达智能科技(深圳)有限公司进行过多次协商,但未能就收地补偿工作达成一致。2016年6月21日,光明局作出深规土光(2016)49号《收回土地使用权决定书》,决定书内容:因公共利益需要,根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第42条、《深圳市土地征地与收回条例》第24条规定,现决定收回你公司A609-0005宗地的部分土地使用权,收回的土地将用于道路建设。收回土地面积为2206.1平方米。另,该公司取得涉案土地后,一直不断地向光明管理局申请办理有关规划建设许可,光明管理局于2010年7月15日,作出深规土光函(2010)350号《关于申请办理A609-0005宗地建设用地规划许可证的复函》,复函内容:“1、经核,该宗地面积4516.1平方米,其中2086.7平方米占用规划市政道路,其余2429.4平方米规划为一类工业用地;2、占用规划道路的2086.7平方米用地须依法收回进行市政道路建设,因此暂缓核发建设用地规划许可证;3、请你司尽快联系我局办理相关收地手续。” 光明管理局于2015年8月27日,作出深规土光函(2015)654号《关于A609-0005宗地收地事宜的复函》,复函内容:“因市政道路(八号路)占用A609-0005宗地部分用地,剩余用地无法满足建设需要……。” 光明管理局于2015年12月1日,作出深规土光函(2015)894号《A609-0005宗地闲置土地处置方案告知书》,告知内容为:“你单位取得宗地号A609-0005、土地面积为4516.1平方米、土地用途为工业用地的国有建设用地使用权。根据市政府批准的《关于调整部分市政府已批闲置土地处置方案的请示》,该宗地处置方案为:有偿收回土地使用权。”光明管理局于2015年12月31日,作出深规土光函(2015)980号《关于协商收回A609-0005宗地土地使用权的通知》,通知内容为:“你司取得宗地面积为4516.1平方米,由政府有偿收回土地使用权,请收到本通知后到我局协商收地事宜。”同日,又作出深规土光函(2015)985号《A609-0005宗地闲置土地处置方案告知书业务咨询的复函》,复函内容为:“关于你司的诉求,我局已在深规土光函(2015)654号文答复。” 光明管理局于2017年1月9日,作出深规土光函(2017)27号《关于拓达智能科技(深圳)有限公司A609-0005宗地部分土地使用权收回事宜相关诉求的复函》,复函内容为:“根据《深标》和《深圳市建筑设计规划》有关规定,收回八号路市政工程涉及A609-0005宗地用地后,剩余用地面积仅2310.03平方米,形状狭长,基于建筑退线、厂房和宿舍分设等情况,剩余用地不利于独立开发建设。”该公司不服深规土光(2016)49号《收回土地使用权决定书》,向法院提起行政诉讼。
司法裁判:
广东省深圳市盐田区法院作出了(2016)粤0308行初2306号《行政判决书》,判决认为:根据《深圳市土地征用与收回条例》第3条第2款规定以及深编办(2009)85号文件,被告具有收回国有土地使用权的法定职权。收回国有土地使用权和房屋征收是两个不同的行政行为。本案中,被告收回的是国有土地使用权,未涉及到国有土地上房屋征收问题。同时,依据《深圳市土地征用与收回条例》的规定,即使被收回的国有土地上有建筑物、附着物,也可在收回国有土地使用权后就建筑物、附着物进行补偿,故被告适用法律正确。《深圳市土地征用与收回条例》没有关于收回国有土地使用权决定前,需告知行政相对人陈述与申辩权利程序的规定,亦没有必须举行听证程序的规定。根据《行政诉讼法》规定,法院对行政行为合法性进行审查。被告收回土地使用权的范围属于行政合理性问题,不违反法律的强制性规定。综上,原告的诉讼请求没有事实和法律依据,遂判决驳回了原告的诉讼请求。
广东省深圳市中级人民法院作出了(2017)粤03行终879号《行政判决书》,判决认为:土地管理机关办法定情形提前收回土地使用权,应当依照法定权限作了收回决定。根据《深圳市土地征收与收回条例》第2条第2款、第3条第2款、第24条规定,市政府土地管理部门是收回土地工作的主管部门,并未授权派出机构行使收回土地的职权。被上诉人在本案中以自己名义直接作出收回土地使用权的决定,缺乏法定职权依据。综上,上诉人关于被上诉人不能以自己的名义作出收回土地决定的理由成立,依法应予支持。上诉人的其他上诉理由不成立,本院不予支持。遂判决撤销广东省深圳市盐田区人民法院(2016)粤0308行初2306号《行政判决书》,撤销被上诉人作出的深规土光(2016)49号《收回土地使用权决定》。
简要评析:
本案中,二审法院以被上诉人没有法定职权,而撤销了涉案收回土地使用权决定,但上诉人的其他理由没有被法院采纳。笔者认为,《深圳市土地征用与收回条例》于1999年实施的,《深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)》是依据《征收条例》制定,并于2013年实施的,是规范国有土地及其建筑物征收的专门性规章,对征收活动的实施,程序规定上更加明确具体,补偿标准更加符合社会经济发展的现实,有利于保护被征收人的合法权益。所以,基于新法优于旧法的原则,对原告国有土地及建筑物的征收应当适用《深圳市房屋征收与补偿实施办法(试行)》。另,《行政诉讼法》规定,法院对行政行为的合法性进行审查,也要纠正明显不当的行政行为。对于行政行为的合法性与合理性,有时并没有明显的区分。法院在审查征收决定案件,应当对征收范围确定的依据及合理性进行审查。本案中,被告向法院提交的几份复函材料,明显地反映出道路占用面积为2206.1平方米,而剩余土地是不能再进行建设了。如不进行全部征收,将严重损害被征收人的合法权益。故笔者认为,确定的征收范围明显不合理也是行政行为的合法性问题,应当进行司法审查。
【实务应对】
鉴于征收决定的作出所产生的重大影响,被征收人如认为,征收决定并不符合征收的实体要件以及程序要件,制作的征收补偿方案不符合法定标准等,应当在起诉期限内,向法院提起行政诉讼,以审查征收决定合法性,也会促进被征收人就补偿安置问题的协商。同时,如果制定的征收补偿方案,所依据地方政府制定规章以下的规范性文件,可以在提起诉讼时,一并要求对有关规范性文件的司法审查。
《征收条例》实施后,对不动产实施征收,无需再作出收回国有土地使用权的决定。实践中,有的地方政府不作出征收决定,并发布征收公告,而是发布收回国有土地使用权的公告,被征收人可以对收回国有土地使用权决定提起诉讼。
【法规链接】
《土地管理法》
第46条 国家征收土地的,依照法定程序批准后,由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。
被征收土地的所有权人、使用权人应当在公告规定期限内,持土地权属证书到当地人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。
第57条 建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的,由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中,在城市规划区内的临时用地,在报批前,应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属,与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同,并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。
临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地,并不得修建永久性建筑物。
临时使用土地期限一般不超过二年。
第58条 有下列情形之一的,由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准,可以收回国有土地使用权:
(一)为公共利益需要使用土地的;
(二)为实施城市规划进行旧城区改建,需要调整使用土地的;
(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满,土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;
(四)因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的;
(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。
依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的,对土地使用权人应当给予适当补偿。
《物权法》
第28条 因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等,导致物权设立、变更、转让或者消灭的,自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。
第148条 建设用地使用权期间届满前,因公共利益需要提前收回该土地的,应当依照本法第四十二条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿,并退还相应的出让金。
《城市房地产管理法》
第20条 国家对土地使用者依法取得的土地使用权,在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。
《征收条例》
第13条 市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。
市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作。
房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》
第17条 土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求,开发、利用、经营土地。
未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的,市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正,并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。
第40条 土地使用权期满,土地使用权及其地上建筑物、其他附着物所有权由国家无偿取得。土地使用者应当交还土地使用证,并依照规定办理注销登记。
第42条 国家对土地使用者依法取得的土地使用权不提前收回。在特殊情况下,根据社会公共利益的需要,国家可以依照法律程序提前收回,并根据土地使用者已使用的年限和开发、利用土地的实际情况给予相应的补偿。
第47条 无偿取得划拨土地使用权的土地使用者,因迁移、解散、撤销、破产或者其他原因而停止使用土地的,市、县人民政府应当无偿收回其划拨土地使用权,并可依照本条例的规定予以出让。
对划拨土地使用权,市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求,可以无偿收回,并可依照本条例的规定予以出让。
无偿收回划拨土地使用权时,对其地上建筑物、其他附着物,市、县人民政府应当根据实际情况给予适当补偿。
《闲置土地处置办法》
第12条 因本办法第八条规定情形造成土地闲置的,市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商,选择下列方式处置:
(一)延长动工开发期限。签订补充协议,重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起,延长动工开发期限最长不得超过一年;
(二)调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续,并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划;
(三)由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件,国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起,临时使用期限最长不得超过两年;
(四)协议有偿收回国有建设用地使用权;
(五)置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金,且因规划依法修改造成闲置的,可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的,应当重新签订土地出让合同,并在合同中注明为置换土地;
(六)市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。
除前款第四项规定外,动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。
符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地,依照本条规定的方式处置。
第14条 除本办法第八条规定情形外,闲置土地按照下列方式处理:
(一)未动工开发满一年的,由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》,按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本;
(二)未动工开发满两年的,由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定,报经有批准权的人民政府批准后,向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》,无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的,同时抄送相关土地抵押权人。

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