评估机构选定程序的合法性审查

政府部门以公共利益之名义,对公民合法拥有的房产实施征收或协议拆迁,必须建立在“公平、合理、合法”的基础上,从实体与程序上满足被征收人的诉求。被征收人对自己所有,并长期用于居住和经营的合法房产,无论是从房屋的实际价值,还是心理的精神价值,都必然存在着一定的期待阈值。在被征收人普遍对自身房产价格存在期待阈值的情况下,公平合理的《房屋征收评估报告》,则更能帮助被征收人对自身房屋价值获取更充分的认识,避免因房屋补偿价格不合理而产生的纠纷。

房屋评估机构的选定,是房屋征收评估工作的起始点,是《房屋征收评估报告》合法性的根源。本文将从房屋评估机构的选定程序出发,结合实务中可能存在的选定程序违法、违规问题,以帮助广大被征收人有效甄别此程序中的种种漏洞,维护自身合法权益。

法条命中:

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十条第一款:房地产价格评估机构由被征收人协商选定;协商不成的,通过多数决定、随机选定等方式确定,具体办法由省、自治区、直辖市制定。

国有土地上房屋征收评估办法》第四条第一款:房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定;在规定时间内协商不成的,由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定,或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。

评估机构的选定,是房屋评估程序的第一个环节,也是程序要求中极为重要的一环。评估机构选定的程序如果存在问题,则会使房屋评估的公平、公正性从根本上存在漏洞,给“拍脑袋做评估”、“暗箱评估”、“后门评估”留下可乘之机,进一步导致评估报告本身的违法。

《征补条例》与《评估办法》虽然对被征收人选定评估机构的权利进行了一般性规定,但由于我国不同省份、地区之间存在较大差异,两部法规也将制定评估公司选定程序具体办法的权力予以下放。结合不同省份地区制定的办法,评估机构的选定一般包含以下几个步骤:

(一)房屋征收部门向社会发布评估公司招标信息,并由具有相应资质的评估公司报名;

(二)行政部门对报名机构作初步筛选后,公布可选择评估机构的具体名单;

(三)若能够由被征收人协商选定的,协商选定;协商不成的,被征收人根据评估机构名单投票选择,或采取抽签等方式随机选择;

(四)被征收人未在规定时间内做出选择的,则由房屋征收部门确定;

(五)由房屋征收部门与评估机构签订房屋征收评估委托合同。

但看似简单的评估机构选定程序背后,可能存在诸多问题,举例来说:

(1)被征收人选定评估机构被“代表”。

在实践中,经常出现被征收人并未看到评估机构选定公示,不清楚可选评估机构由哪些、是什么时候选定的,直到拿到《评估报告》后,才知晓原来自己的房子已被某某评估公司“定价”了,进一步查证,才得知评估机构是由部分“被征收人代表”选定的。

被征收人代表是否可以“代表”被征收人选择或抽签选定评估公司?这些“被征收人代表”是否有合法的代理权利?答案当然是否定的。根据《物权法》第七十六条第一款第(六)、(七)项:“下列事项由业主共同决定:…(六)改建、重建建筑物及其附属设施;(七)有关共有和共同管理权利的其他重大事项。”,第二款:“决定前款第五项和第六项规定的事项,应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。决定前款其他事项,应当经专有部分占建筑物总面积过半数的业主且占总人数过半数的业主同意。”可以认为,在国有土地上房屋征收工作中,对一片区域内的房屋实施评估,应当将该片区域内的全部房屋所有权或业主,认定为对该整体区域内房屋的权利共有,而对于房屋价格评估选定此类涉及重大事项的共有和共同管理,应当至少由占业主总人数的过半数同意,方才具有法定效力。因此,部分房屋征收部门“邀请”、“通知”少数“被征收人代表”,代替广大被征收人选定的房屋评估机构,并不符合程序要求;“被征收人代表”选定的房屋评估机构,也不满足实体合法的要求。

(2)评估机构选定时间早于房屋征收决定作出时间。

在房屋征收过程中,政府为了加快房屋征收的进程,经常会采取“两步并作一步”或者“先斩后奏”的形式,在作出房屋征收决定之前,先组织拟征收区域的公民选定评估机构。不难理解,为了推进房屋征收工作,早日实现征收区块的人清地平,进而实现相关工程的早日开工,政府部门征收与评估“两手抓”的工作思路是可以理解的,但需要指出的是,评估机构选定公告早于征收决定公告的做法,明显的违法问题。

根据《征补条例》与《评估办法》关于房地产评估机构选定程序和方法的有关规定,可以明确的是,评估机构必须由被征收人选定;而被征收人是由房屋征收决定予以确定的行政相对人,因此,法律、法规中天然蕴含了“征收决定在先、评估机构选定在后”的逻辑。不言而喻,没有征收决定,便没有所谓“被征收人”,没有被征收人,便遑论进一步选定评估机构。

在审判实务中,有法院认为:“先行选择评估机构的做法,虽缺乏法律依据,但房屋估价时点符合法律规定,提前选择评估机构的做法不会造成估价结果上的差异,不违反法律规定。”这种观点是极为错误的:

首先,根据公法的一般原则,“法定职权必须为、法无授权不可为”,在缺乏法律依据的情况下,行政机关应该审慎的作出行政决定,特别是对公民利益可能造成不利影响的情况下,更应该从实际出发,充分实现行政行为的程序与实体“双保险”,而决不能在已明知“缺乏法律依据”的情况下,为盲目推进行政程序的进行,忽视程序的合法性。

其次,通过对法律、法规的解释,很容易得出“征收在先、评估在后”的逻辑。法律虽然没有单列一条或一款明确规定,房屋征收决定应该先于评估选定公告作出,但是法律中明确了“被征收人选定评估机构”的要求。根据上述要求,可以认为,法律已经规定了“征收在先、评估在后”,为使法律法规精简,以没必要另行作出明确规定。

再次,即便房屋估价时点符合法律规定,也无法得出“提前选择评估机构的做法不会造成估价结果差异”的结论。房屋评估程序是一项复杂、专业的程序,需要通过合法、公平的程序,选定具有资质的专业评估机构,运用合理的假设条件和评估手段,完成对房屋价值的评估,任何一环的纰漏,都将使评估结果“差之毫厘,谬以千里”。

综上所述,评估机构选定时间早于房屋征收决定作出时间,不仅违反法律法规的程序性要求,更不能产生合法有效的评估报告,被征收人应当着重予以关注。

(3)评估公司选定未经被征收人协商或未采取摇号等随机方式选定。

实践中,评估公司的选定程序可谓千差万别,主要因为《征补条例》与《评估办法》对评估公司的选定程序制定权力予以下放的结果,这直接导致了不同的省、自治区、直辖市根据地区的不同情况,制定了不同的程序的缘故。但是,无论这些五花八门的地方政策有哪些规定,都不可抛弃或违反“协商决定”与“随机选定”两大程序要求。

“协商决定”与“随机选定”,顾名思义,前者是指被征收人通过民主集体协商来选定评估机构,后者是指在协商选定不成的情况下,由房屋征收部门通过采取抽签、摇号等方式,随机选定评估机构。两种方式对被征收人的权利保护程度不一致,则自然存在程序上的先后顺序问题:“协商选定”是被征收人群体意思自治的结果,是对自身权利的充分行使,更有利于保护自身权利;“随机选定”是行政机关通过行政程序,在被征收人怠于或无法选定评估机构的情况下,“代替”被征收人选定的结果,对被征收人的权利保护相对较差。因此,在选定评估机构时,先“协商”后“随机”,应当是不容置喙的。

然而,在法律实践中,经常出现政府部门未组织被征收人协商,或者未采取摇号等随机方式选定评估机构的情形出现;庭审过程中,政府部门也通常无法提供组织过被征收人协商选定评估机构的有关证据,也无法提供被征收人放弃协商或者协商无法达成一致的书面文件、作为随机选定评估机构的备选名单、随机选定评估机构的过程记录。这种缺乏协商过程,又“随机不足”的选定程序,当然无法保证被征收人的合法权利,也必然是违反法律规定的。

综上,笔者针对房屋评估机构选定程序中常见的违法问题进行了列举与说明。“一个良好的开端不一定能够带来出色的结尾,但一个不好的开始一定会带来糟糕的结果”,房屋评估机构选定程序,仅仅是整个国有土地上房屋征收程序中的简单一环,但其作为能够决定被征收房屋价格的评估报告所依赖的评估程序的第一个环节,其合法性将直接影响后续全部评估程序,乃至评估报告的合法性。因此,被征收人应当重视评估机构的选定程序,积极行使自己作为被征收人的合法权利;而在面对违法程序时,也应当主动拿起法律武器,以维护自身的合法权利。

相关新闻

发表评论

电子邮件地址不会被公开。 必填项已用*标注