浅谈城市房屋强制拆迁形式选择

  强制拆迁是拆迁法规几个重要的制度之一,最集中体现了拆迁法规的权威性和约束力,是保障城市建设顺利进行的根本保证。国务院2001年6月13日第305号令颁布的《城市房屋拆迁管理条例》(以下简称新《条例》)施行之际,我们对强制拆迁问题做了一些探讨。在新的条例和现有法律法规的框架里,以更低的成本更高的效率解决拆迁纠纷问题,能否实行“直接进入制”,即①在实施城市房屋拆迁时,拆迁人与被拆迁人达不成协议,不经行政机关裁决,直接向法院起诉;②不经行政机关裁决,直接申请法院强制执行。我们认为这两种形式,它们的法律依据、相互关系、成效比较等,应该客观地全面地进行考察。

一、从拆迁《条例》和有关法律法规对拆迁规定进行考察

新《条例》有关裁决和强制执行的规定有三条,第十五条规定:“拆迁补偿协议订立后,被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的…也可以依法向人民法院起诉,诉讼期间,拆迁人可以依法申请人民法院先予执行。”第十六条规定:“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的,经当事人申请,由房屋拆迁管理部门裁决。”第十七条规定:“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的拆迁期限内未搬迁的,由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁,或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁:”以上规定,全面涵盖了拆迁裁决强制执行的要件设定和基本内容,即单一的行政裁决形式,行政强制执行和司法强制执行两种形式。

最高人民法院法复(1996)12号第二条规定:“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议,或者双方当事人达成协议后,一方或双方当事人反悔,未经行政机关裁决,仅就房屋补偿安置等问题,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当作为民事案件受理。”这一法律解释,把裁决和执行的内涵和外延在民事关系的范畴里做出明确的界定:

根据上述法律法规的规定,不经行政机关裁决直接向法院起诉,前置条件是仅就房屋补偿安置问题,人民法院作为民事案件受理;不经行政机关裁决直接申请法院执行,前置条件是被拆迁人或承租人不履行已达成的协议,拆迁人可以申请人民法院先予执行。拆迁当事人不能将一切问题都按民事关系向法院起诉,但这些规定,给当事人处理拆迁事宜可供选择的空间。

二、从拆迁法律法规贯彻实施的实际情况进行考察

在拆迁法律活动中,被拆迁人是弱势群体,是拆迁人的主动性和被拆迁人的被动性不对等关系决定的。为了体现法律对弱势群体的关怀,新《条例》把保护被拆迁人的合法权益放在前面,提到更高的层次。被拆迁人就补偿安置问题可以主动向人民法院提起诉讼,这一规定给拆迁人增加了限制条件,给了被拆迁人主动的地位,对被拆迁人是有利的,但事实上被拆迁人从未行使这种权利,因为被拆迁人不会选择主动搬迁。

与弱势群体相对的强势群体的拆迁人,凭借行政许可制度,取得对被拆迁人房屋拆迁的权利和资格,某种程度上对行政行为存在某种依赖心理,因而对授予的直接向法院提起诉讼的权利也从未使用,自国务院颁布拆迁《条例》以来,海口市乃至海南省尚没有一例拆迁当事人因补偿安置问题未经拆迁管理部门裁决直接向法院提起诉讼的案件。

设定拆迁当事人就补偿安置问题可直接向法院起诉的法律制度,旨在便利拆迁当事人诉讼,有效地保护拆迁当事人的合法权益。从理论上看,不经裁决直接到法院是省了行政裁决环节,但长时间的诉讼将使拆迁成本增加,被拆迁人希望协商达到目的,拆迁人则期望行政裁决达到目的,都不想绕过行政调解和裁决,“直接进入制”既有法律法规规定的制约,又有拆迁当事人认可程度的制约。要更快更好地解决拆迁矛盾,当事人有太多的理由要求司法机关和行政机关加大力度,大胆改革,强化管理,提高服务质量和工作效率。

三、从拆迁过程中行政强制执行和司法强制执行效果进行考察

新《条例》第十七条规定了强制拆迁必须以裁决为前置条件,拆迁裁决后强制拆迁有两种形式,一是由市县人民政府责成有关部门强制拆迁;二是由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁,供各地根据当地实际情况自行选择。

海口市在拆迁实践中,对强制执行的形式的选择是根据拆迁裁决案件的实际情况确定的,根据行政强制执行及时、便利的优点及司法强制执行权威性高,后遗症少的优点,裁决案件情况清楚简单的采取行政强制执行的形式,反之则采用司法强制执行的形式。2001年初实施影响较大的市中心城区综合整治拆迁中,有4户钉子户拒绝搬迁,为保证整治按时完成,市政府发出责成有关部门强制拆迁的强迁令,在7天内就完成了4户钉子户的拆迁。1997年龙昆南路某建设单位用地项目拆迁,由于案情较为复杂,直接进入了司法程序,反复的马拉松的诉讼,至今尚未结束,至使建设单位一方面长时间投入大量资金得不到用地,一方面错过了开发的商机,蒙受损失。根据以上情况,特别是市政建设拆迁中,我们主要以行政强制执行形式为主,以司法强制执行为辅。

拆迁行政许可与其他行政许可相比有自己的特殊性,拆迁强制执行也不同于土地规划案件的强制执行。如一个涉及130户的市政建设项目或商业开发项目,如果有几户钉子户一年内搬迁不了,就会造成市政工程拖延一年无法竣工,或者开发项目拖延一年无法上马,其他120多户已搬迁的被拆迁人二年内无法按时回迁安置,拆迁的时效性对拆迁当事人至关重要。拆迁的成本,与完成拆迁的时间成正比,而不在于增减某一环节。

司法裁决和执行有其权威性高、后遗症少的优点,也有时间相对较长的不足;行政裁决和执行有其及时便利的优点,但有后遗症多的缺陷。行政机关过多的干预拆迁活动,增加工作量,不利于从立法、行业上进行管理。因此,行政裁决和执行不宜滥用,而司法裁决和执行相当一个时期内也不能完全替代行政裁决和执行,两种形式将优势互补,双轨并行。采用哪种形式不能一概而论,切合实际,才是最优选择。

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