胜诉判决验证不予受理行政复议决定可诉性

日前,北京诚略律师事务所主任纪召兵律师写过这样一篇文章《法律的基本原则理念在案件中的适用——对行政复议决定不予受理能否起诉》。文章中,纪律师针对办案中遇到的“不予受理行政复议决定的可诉性”问题展开了探讨。从中国法律体系基本原则理念入手,通过对《行政诉讼法》、《行政复议法》、《立法法》等法律的原则的分析,辨理析法,进一步解决法律实践中出现的法律冲突问题。最后得出结论:行政复议机关对行政复议不予受理的决定具有可诉性,可以提起行政诉讼。

在这篇文章发表月余之后,2013年4月27日,青岛市城阳区人民法院作出的一份(2013)城行初字第9号行政判决书,判决支持了原告的主张,验证了代理律师纪召兵的理论:判决撤销原青岛市黄岛区人民政府2012年6月14日作出的青黄复不受字【2012】4号《不予受理行政复议申请决定书》,并责令青岛经济技术开发区管理委员会(原青岛市黄岛区人民政府)在法定期限内履行行政复议职责。

这起行政诉讼案件的胜利,不仅在实践上验证了纪律师的理论,更是拆迁维权过程中又一次理论与实践完美结合的经典例证。

本案当事人系青岛市黄岛区薛辛庄村村民,二00九年,薛辛庄以“旧村改造”的名义开始进行拆迁改造。二0一二年五月,因补偿问题未签订安置协议,黄岛区长江路街道办事处组织人员对薛向民(化名)、宗君诚(化名)等十一户村民房屋实施了强拆。一夜之间,十一户村民房屋倾颓、无家可归。通过朋友推荐,十一户被拆迁人慕名前来北京,找到北京诚略律师事务所主任——纪召兵律师代理他们的拆迁维权业务。

二0一二年六月十一日,经过纪律师指导,十一户村民对长江路街道办事处实施的强拆行为向黄岛区人民政府申请了行政复议。同月十五日,薛向民、宗君诚等人收到黄岛区人民政府作出的青黄复不受【2012】4号《不予受理行政复议申请决定书》,决定书以拆除房屋的行为主体不是长江路街道办事处,行政复议申请不属于行政复议范围为由,决定不予受理复议申请。

拿到不予受理决定书后,薛向民、宗君诚等人听从纪律师的吩咐,迅速做出反应——向人民法院提起行政诉讼。起诉之后,被告黄岛区人民政府提交了答辩状,答辩宣称根据《山东省行政复议条例》第二十三条规定,只有法律、法规规定行政复议为提起行政诉讼必经程序的(即复议前置),才可对行政复议机关作出的不予受理行政复议决定提起行政诉讼;法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序的,不可以对行政复议机关作出的不予受理决定提起行政诉讼。”看到白纸黑字的法规条文,十一位原告茫然失措,“既然法律都有明文规定了,那么我们的案子是不是就要败诉了”。

其实不然,对法律理论了然于心的纪律师告诉维权人,“这起行政案子一定能赢”!

案件的争议焦点在于:对行政复议决定不予受理能否起诉?被告方以《山东省行政复议条例》第二十三条作为法律依据,坚持认为只有对属于行政复议前置范围的行政行为,申请行政复议而不予受理的,行政复议申请人才可以对不予受理提起行政诉讼。而本案不属于法律规定的行政复议前置范围,因此不能对复议机关作出的不予受理决定提起行政诉讼。

事实是否如此呢?答案是否定的。被告黄岛区人民政府犯了一个致命的错误,他们只坚持自己的地方法规,却忽视了上位法的存在,更忽视了现今法律实践中的法律冲突问题。

法律冲突(特指国内法冲突)是指一国拥有立法权的机关所制定的法律和法规在基本原则和内容方面做出不同的乃至相反规定,导致它们相互抵触或不一致。我国的法律冲突主要表现在三大方面:1、法律、法规、规章同宪法的冲突;2、下位法与上位法的冲突;3、同位法之间的冲突。

本案中,被告援引《山东省行政复议条例》作为法律依据,却不知其法律依据早已与上位法产生冲突。

1、按当当时有效的最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十三条规定:“复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定,公民、法人或者其他组织不服,依法向人民法院提起诉讼的,人民法院应当依法受理”。该条司法解释,明确了公民、法人、其他组织的诉权,是一条概括性条文。明确指出复议机关不受理复议申请后,公民可以依法提起诉讼。

司法解释指司法机关对法律、法规的具体应用问题所做的说明。中国的司法解释特指由最高人民法院和最高人民检察院根据法律赋予的职权,对审判和检察工作中具体应用法律所作的具有普遍司法效力的解释。从我国司法实践来看,法院和法官在审判案件中必须援引相应的司法解释,故最高法院、最高检察院的司法解释属于正式的法律渊源。一般而言,最高法院所作的解释,对下级法院通常具有约束力。本案中,《山东省行政复议条例》属于地方性法规,其效力位阶低于法律、行政法规。最高院的司法解释的效力相当于法律的效力,当地方性法规与法律相冲突时,遵照下位法低于上位法,应以司法解释为法律依据。因此,本案针对行政复议决定不予受理的起诉问题,应该适用最高人民法院《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》,不应适用《山东省行政复议条例》。

2、最高人民法院行政审判庭作出的(2010)行他字第15号《关于不予受理决定是否属于行政诉讼受案范围问题的答复》:“山东省高级人民法院报送来的《关于如何适用〈山东省行政复议条例〉第二十三条的请求收悉。经研究,答复如下:根据行政复议法和行政诉讼法的有关规定,公民、法人或者其他组织不服行政复议机关作出的不予受理决定,依法提起行政诉讼的,人民法院应当受理。此复。”

最高人民法院的答复作为准司法解释性的文件,是对最高人民法院司法解释的一种必要补充,它在保障法律的正确适用和审判工作的顺利进行方面起着重要的指导作用。表达了最高人民法院对一些有争议的法律问题的立场、观点,以及最高人民法院法官审理个案的思路、方法,对下级法院具有普遍的指导意义。

所以,本案中,青岛市城阳区人民法院应该参照最高人民法院行政审判庭行他字第15号答复意见,对于公民、法人或者其他组织不服行政复议机关作出的不予受理决定,依法提起行政诉讼的,应当依法受理审判。

最终,通过代理律师纪召兵的出色庭审表现及充分的代理意见,法院支持了薛向民、宗君诚等人的诉讼请求。

本案中,虽然律师已经在法律规定及法律理论上充分肯定了复议机关作出不予受理决定可以提起行政诉讼的法律观点。但在司法实践中,因为考虑司法成本及办案效率等问题,部分法院针对不予受理行政复议决定的起诉仍然持有拒绝态度,认为不予受理行政复议的决定不应再行提起行政诉讼。而这种观点更是得到了大部分行政机关的支持。甚至在最高人民法院下达批复多年后,在很多地方政府官网中还张贴有关于行政复议不予受理决定不可诉讼观点的言论。

对于这种严重的法制滞后现象,我们律师与法学界同仁也不必悲观失望。只要坚持专业理论、职业操守,实践终会验证真理。当律师与维权人同心协力、共同努力的时候,这股凝聚力将会用实际行动促进法治的进步。

最后,以一句话共勉奋斗在追求公平正义之路上的人们——“路漫漫其修远兮,吾将上下而求索”!

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