闲置土地使用权的回收问题，通常涉及较大的经济利益，收回的难度很大，实际操作也比较复杂。因此，正确使用相关法律法规，准确认定事实，按照法定程序操作，才能保证执法正确，顺利收回闲置土地使用权。也只有这样才不至于在行政复议中被撤销、变更行政处罚决定，或被确认为违法的行政处罚决定，在诉讼中败诉。 土地闲置的法律规定 闲置土地，是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定期限未动工开发的建设用地。 构成土地闲置主要有三种情形：一是在取得建设用地批准文件以后，连续满一年或者超过一年未动工开发建设的。二是超过土地使用权出让合同约定的动工开发日期1年以上(含1年)未动工开发建设的。三是已动工开发建设，但开发建设的面积占应开发建设总面积不足1/3的或者已投资额不足25%，且未经批准终止开发建设1年以上(含1年)的。其中闲置1年以上不足2年的，要征收闲置费，闲置时间达到2年以上的，应当无偿收回。对土地闲置的认定必须严格按照以上规定进行。 土地闲置的事实认定 对土地闲置的正确认定，是能够无偿收回土地的基本前提。因此，按照构成土地闲置的规定，提供充足、有力、有理的事实依据，是保证合法顺利收回闲置地的关键。 其一，对土地闲置时间的认定，应注意出让合同有约定的，按照约定时间确定。出让合同没有约定的，则应按照政府批准文件的时间确定。笔者认为，不能按照颁发国有土地使用权证书的时间确定土地闲置的起始时间，否则会导致故意囤地的开发企业延迟申请土地使用权登记。 其二，对投资额度的确定，不应由国土资源部门自行确定。国土资源部门应当聘请有价格鉴定资质的单位进行鉴定，并出具鉴定报告。对开发面积不足1/3的认定，应由国土资源部门和规划部门联合进行。应根据土地出让时规划部门出具的详细性规划，通过现场丈量进行比对，然后由规划和国土部门共同出具报告，确定其投资建设的面积。 其三，要正确界定不属于用地单位自身原因造成闲置的违约责任，这对决定是否无偿收回土地使用权有至关重要的作用。 从实际情况看，主要有两种情况不属于用地单位自身原因造成的土地闲置，一种是由于政府规划的原因造成的土地闲置。土地使用权出让后，政府改变了对该区域的规划，致使用地单位不能按期开工建设。另一种情况是政府的配套建设没有如期完成。 收回闲置土地的一般程序 收回闲置土地，国土资源行政主管部门应按照下列程序进行：一是进行立案，调查取证，认定事实。根据以上对闲置土地认定的基本要求，国土资源部门在立案后，应通过现场调查，以及对当事人、规划部门、市政电力等公用事业部门进行取证，确定是否构成闲置。 二是应告知当事人其有“要求听证”的权利。当事人要求听证的，应当举行听证会;当事人不要求听证的，应当出具放弃听证证明。 三是在报原批准机关批准后，下发收回闲置土地决定书，送达当事人，并告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利。被收回的土地上已经依法设立抵押权的，应当通知抵押权人。 四是收回《建设用地批准书》或者终止土地使用权出让合同，注销国有土地使用权证书。 五是通知计划、规划、建设等部门撤销有关批准文件。最后是对收回土地使用权事项进行公示，至此完成对土地使用权的收回工作。