政府“自作主张”把承包地划归开发公司使用，需要复议前置吗？
发布时间：2020-09-18
一、引言：
复议前置，要求当行政相对人对法律、法规规定的特定具体行政行为不服、寻求法律救济途径时，应当先选择向行政复议机关申请行政复议，而不能直接向人民法院提起行政诉讼；如果经过行政复议之后行政相对人对复议决定仍有不同意见的，才可以向人民法院提起行政诉讼。我国《行政复议法》规定，对自然资源的确权类争议，需要行政复议前置。
二、案情回顾：
张先生的承包地位于海城市西柳镇某村，当地政府因“西柳宏基工业城启动地块D区”项目建设开始进行土地征收，张先生承包的土地在政府征收的范围之内。可是，由于政府的征收过程没有按照法定程序，补偿标准也没有达到合理价格，导致最终张先生没有与征收部门达成补偿安置协议。
政府征收承包地的事情一直没有得到妥善解决，为此张先生四处奔波。直到2017年9月，张先生通过申请政府信息公开，才知道当地政府早在2015年的上半年就向海城宏宜工业城开发有限公司核发了《国有土地使用证》，核准使用的土地范围中包括了张先生的承包地。自己明明没有签定征收协议，承包地却“自作主张”划归开发公司使用，这样的处理让张先生十分愤慨。思量再三后，张先生决定委托北京诚略律师事务所行政征收领域专家纪召兵律师帮助自己维权。张先生在律师的帮助下起诉至法院，请求依法撤销政府为海城宏宜工业城开发有限公司核发的《国有土地使用证》。
三、一审审理：法院认定应复议前置，驳回张先生起诉。
庭审中，法院根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”的规定，审理认定：如果张先生认为当地政府为海城宏宜工业城开发有限公司海城宏宜工业城开发有限公司核发土地使用权证的行为，侵犯了自己已经依法取得的土地使用权，应该先申请行政复议，对行政复议决定不服后，才可以依法向人民法院提起行政诉讼。
最终，法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十四条第二款：“法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规”、《最高人民法院关于适用中华人民共和国行政诉讼法的解释》第六十九条第一款：“有下列情形之一，已经立案的，应当裁定驳回起诉：（五）未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的；……人民法院经过阅卷、调查或者询问当事人，认为不需要开庭审理的，可以迳行裁定驳回起诉”和第一百零一条的规定，裁定驳回张先生的起诉。
承包地的使用权争议要以申请复议为前提？不复议就不能起诉？过于专业的法律知识和裁定驳回的结果让张先生焦炙万分。法院的审理结果也让律师感到意外。律师及时发现了张先生情绪状态的波动并立刻介入干预，来缓解张先生的焦虑情绪：律师首先向张先生解释了法院作出一审裁定的理由。张先生案子的裁定简单来说，是法院认为，张先生对府核发《国有土地使用证》不服要求撤销的诉讼请求，属于自然资源的权属争议。按照相关法律规定，在自然资源权属争议案件中，当事人申请复议是向法院起诉的前置必经程序，即张先生需依法定程序“复议前置”后再起诉。法院认为张先生没有复议就直接起诉不符合法定程序，因此裁定驳回张先生的起诉。
四、相关规定：层层剖析，确认一审裁定适用法律错误。
向张先生解释清楚问题的症结所在之后，律师又从法律的角度对张先生的案件进行了深入剖析：一审人民法院作出驳回起诉裁定的根本依据是《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款，因此本案的突破重点，在于对该规定的理解与适用。
根据《最高人民法院关于适用第三十条第一款有关问题的批复》〔法释（2003）5号〕规定，“根据行政复议法第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用行政复议法第三十条第一款的规定。”
根据《最高人民法院行政庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》〔（2005）行他字第4号〕规定，“最高人民法院法释（2003）5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。”
综合对上述规定分析可知：一审人民法院的裁定是事实认定不清、适用法律错误。当地政府“自作主张”将张先生的承包地划归划归开发公司使用的行为，不属于对自然资源的所有权或者使用权存在争议的案件范畴，即便张先生没有申请行政复议直接起诉，一审人民法院也应当依法审理。于是在律师的帮助下，张先生提起上诉争取自己的合法权益。
五、二审结果：守得云开见月明，撤销原一审裁定发回重审。
二审依照法定程序开庭审理。最终，二审人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款（三）项规定，以“原裁定认定基本事实不清，证据不足，应当发挥重审”为由，裁定：
一、撤销一审行政裁定；
二、发挥一审人民法院重审。
在张先生和律师的共同努力下，案件终于回到了原点，之前顶着巨大压力的张先生在拿到二审法院的《行政裁定书》后如释重负。目前案件仍在继续审理。
六、律师点睛：
本案中，对自然资源所有权或者使用权的初始登记的争议，属于对行政许可存在争议的范畴，不适用自然资源的确权设定复议前置。但这并不能否定自然资源的确权设定复议前置制度的现实意义：将纠纷解决在行政机关内部，降低相对人的诉讼成本，有效减轻诉累，集中体现《行政复议法》的便民原则，也与人民法院追求“公证与效率”的宗旨相符。
但在司法实践中，由于认知水平或其他因素影响，以高效便民为目的的复议前置程序却成为被征收人依法维权的“桎梏”，这与复议前置程序的设立初衷背道而驰。因此，被征收人在维权过程中不仅要保持理性依法维权，也要注意切莫盲目适用法律维权，以免掉入“程序陷阱”错失维权时机。
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注：
为尊重委托人隐私，本案中的人物姓名均为化名。
