四川省成都市中级人民法院

民事裁定书

（2023）川01 民终2421 号等6 案（案号详见附表一）

上诉人（原审被告）：龚大碧等人（身份信息详见附表一）。

委托诉讼代理人：纪召兵，北京诚略律师事务所律师。

委托诉讼代理人：李亚杰，北京诚略律师事务所律师。

被上诉人（原审原告）：四川省成都市武侯区机投桥街道果堰社区居民委员会。地址：四川省成都市武侯区果堰街18 号。

法定代表人：杨建，主任。

委托诉讼代理人：白磊，成都市武侯区正言法律服务所法律工作者。

上诉人龚大碧等人因与被上诉人四川省成都市武侯区机投桥街道果堰社区居民委员会（以下简称果堰社区居委会）合同纠纷六案，不服四川省成都市武侯区人民法院民事判决（一审案号详见附表一），向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭进行了审理，本案现已审理终结。

龚大碧等人上诉请求：1.撤销一审判决，依法改判驳回果堰社区居委会一审诉讼请求；2.本案一审、二审诉讼费由果堰社区居委会承担。

事实和理由：一审法院事实认定错误，适用法律错误，应予以撤销，理由如下：

一、《协议书》是集体建设用地使用权的转让协议，并非租赁协议，不存在合同解除的情形。一审法院在对案涉协议书性质未作审查的情况下，直接判决解除协议书，缺乏事实和法律依据。案涉土地性质为集体建设用地，根据协议书的约定，果堰社区居委会自愿将案涉土地给龚大碧等人永久使用，由龚大碧等人一次性付清土地占用费用，并且按照规划要求进行建房使用，果堰社区居委会负责协助龚大碧等人办理房屋产权证书，由龚大碧等人承担办证费用，合同签订后，龚大碧等人已经按照合同的约定付清了土地占用费，并在案涉土地上按照规划要求建造住宅并使用至今。据此，从合同签订的内容和履行情况来看，《协议书》是果堰社区居委会将集体建设用地的土地使用权转让给龚大碧等人使用，并非土地租赁，双方签订协议后，龚大碧等人即成为土地使用权人，有权依法占有、使用及处分该土地使用权，果堰社区居委会依据《协议书》解除合同，缺乏事实依据和法律依据。如案涉土地涉及征收问题，应由征收部门直接与土地使用权人即龚大碧等人协商解决，与果堰社区居委会不存在利害关系，果堰社区居委会以征收为名要求解除合同，不具有事实和法律依据。

另外，协议书的签订是双方真实意思表示，其内容不违反法律、行政法规的强制性规定，也不存在损害集体利益的情形，应属有效协议，人民法院在认定合同效力时，应当遵照事实和法律政策依据。

关于集体建设用地使用权能否转让的问题，国土资源部于2006 年5 月31 日发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范（试行）》在“适用范围”部分规定：“在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权，适用本规范；以招标、拍卖或者挂牌方式租赁国有土地使用权、出让国有土地他项权利，参照本规范执行。以招标、拍卖或者挂牌方式转让国有土地使用权，以及依法以招标、拍卖或者挂牌方式流转农民集体建设用地使用权，可参照本规范执行。”据此，国家土地管理部门承认集体建设用地使用权流转的合法地位，集体建设用地使用权的流转是被允许的，并未被禁止。而且，《国务院关于深化改革严格土地管理的办法》也指出，一方面要实行最严格的土地管理制度，另一方面“在符合规划的前提下，村庄、集体、建制镇中的农民集体建设所有建设用地使用权可以依法流转。”说明集体建设用地使用权的流转同时也符合我国现行土地政策。

二、果堰社区居委会因土地使用权争议提起诉讼，本案纠纷性质为土地使用权争议，本案诉讼请求不属于人民法院受理民事诉讼的受案范围。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条的规定，本案果堰社区居委会的诉讼请求实质涉及案涉土地的使用权收归果堰社区居委会所有的问题，否则果堰社区居委会不具有权利基础来主张对合同的解除，因此，本案诉讼请求实质为土地使用权的争议，不属于人民法院受理民事诉讼案件的受案范围，一审法院应裁定驳回果堰社区居委会的起诉。

三、本案实质属于征收行政行为，也不属于人民法院民事诉讼的受案范围，本案诉讼的提起，是有关政府部门以果堰社区居委会的名义，通过恶意提起解除合同的诉讼，并妄图通过法院判决形式达到对龚大碧等人进行逼迁的目的，对此，一审法院未予以审查认定。果堰社区居委会诉称案涉土地正在实施征收活动，故本案系地方人民政府对包括龚大碧等人在内的案涉区域内居民房屋实施的征收改造，应当依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规的征收法定程序实施。同时，地方人民政府对果堰社区居委会等征收人实施的房屋征收以及征收补偿安置事宜，属于行政法律关系。根据《中华人民共和国民事诉讼法》第三条以及《民事案件案由规定》之规定，本案不属于人民法院民事诉讼的受案范围，法院若对引发本案诉讼的背景不加考虑，对本案诉讼的实质不加审查，会将龚大碧等人与征收人之间关于房屋拆迁的矛盾引入法院，并有可能产生群体上访，也将严重影响法院公正审判的形象。

四、果堰社区居委会不具有本案原告的主体资格。依据《中华人民共和国土地管理法》的规定，对居民的房屋实施征收改造，系地方人民政府的法定职责，果堰社区居委会系居民自治组织，无权实施房屋征收改造工作。同时，案涉集体土地已经征收为国有土地，故果堰社区居委会已不是案涉土地所有权人，不具备本案诉讼的原告主体资格。

综上，一审法院认定事实、适用法律均错误，应当予以撤销，望二审法院依法予以审查，在查清事实后驳回果堰社区居委会的一审诉讼请求。

果堰社区居委会答辩称，一审法院认定事实清楚，适用法律正确，请求驳回上诉，维持原判。果堰社区居委会向一审法院起诉请求：请求确认果堰社区居委会与龚大碧等人签订的协议书终止。一审庭审中，经一审法院当庭询问和释明，果堰社区居委会明确其诉讼请求为确认协议书解除。

一审法院认定事实：2003 年，果堰村企业办公室（甲方）与龚大碧（乙方）《协议书》，载明：1.甲方将道路扩建拆迁户安置地：果堰大道旁，东六路以南部分剩余土地转让给乙方永久使用，甲方同意乙方占地175.5 平方米修建房屋，土地补偿费为每平方米360 元，共计乙方付给甲方土地补偿费63 180 元；2.乙方占地后，应按甲方提供的统一规划建设（楼房层高和总高，铺面的装饰等，标准按附件），不得任意更改；3.乙方房屋建筑资金、工程质量、安全和进度由乙方承担，甲方概不负责；4.乙方在建筑期间所需的水、电，由甲方临时搭接，但水电总费应由乙方之间按铺面均摊；5.乙方所需的外墙钢砖、玻璃瓦、铝合金玻璃窗、卷帘门等由甲方统一代办，但需费用由乙方承担；6.甲方待乙方房屋竣工后，负责水电气排污设施和光纤，并安装到乙方户外，但搭建费由乙方支付；7.付款方式：双方达成协议签字之日，乙方一次性付清土地占用款给甲方；8.乙方无故终止协议，所缴款项，甲方概不退还；9.甲方负责统一办理村镇房屋产权证，但涉及产权手续的直接费用由乙方承担；10.本协议从签字之日起，房屋建筑期限为10 个月；11.前后街之间的公路修建费用由甲方承担，但使用权由双方共同拥有；12.乙方必须服从村委管理，自觉交纳卫生等税费。《协议书》附件载明了项目费用收取标准。签订协议当日，龚大碧按协议书载明金额交纳了款项，果堰社区居委会方出具收款收据，载明收到龚大碧“房基款”，并加盖“机投镇果堰村企业办公室”、“武侯区机投镇果堰村”财务专用章。此后，龚大碧在案涉土地上修建房屋并使用至今。但案涉房屋并未办理村镇房屋产权证。

一审另查明：1.1994 年3 月10 日，四川省委、四川省人民政府发文加快小城镇建设试点问题通知，要求建立新的土地管理制度，土地的出让、转让权必须掌握在政府手上…企业用地，按照有偿使用的原则，采取拍卖、招标或协议的方式出让…动员社会各方投资。龚大碧称是响应政府号召来投资。

2.2007 年12 月29 日，四川省人民政府作出川府土【2007】518 号《四川省人民政府关于成都市中心城区2007 年第三批城市建设用地实施方案的批复》，载明同意将成都市武侯区金花街道、簇桥街道、机投桥街道共3 各街道10 个村（社区）24 个组195.4551 公顷农用地转为建设用地，同时将农用地专用土地及上述集团的建设用地、未利用地合计253.2324公顷土地征收为国家所有，作为成都市中心城区2007 年第三批城市建设用地。附表中载明有机投桥街道果堰社区3 组。2008 年11 月4 日，成都市人民政府就上述土地发布【2008】第47 号征用土地公告，要求权利人持权属证明办理征地补偿安置登记。

3.2013 年10 月15 日，成都市武侯区人民政府发函《关于同意机投镇等5 个街道办事处撤村建居的批复》，撤销村民委员会，建立社区居民委员会，其中有“撤销果堰村村民委员会，建立果堰社区居民委员会”内容。

4.2017 年6 月6 日，四川省人民政府向成都市人民政府发文《关于成都市中心城区2013 年底26 批城市建设用地实施方案的批复》，载明同意成都市人民政府将包括机投镇街道果堰村3、4组0.0691 公顷集体农用地（均为非基本农田耕地）转为建设用地，同时将本批次转为的建设用地和上述农村集体原有的建设用地8.0893 公顷，合计8.1584 公顷土地征收为国家所有，作为成都市2013 年第26 批城市建设用地。附件有机投镇果堰村3、4 组农用地、耕地及建设用地。2017 年8 月22 日，成都市人民政府就上述土地发布征收土地公告，确定具体实施单位成都市国土资源局武侯分局，土地用途：城市规划用途，通知被征地农村集体经济组织，农村村民和其他权利人从公告发布之日起至2017 年9 月5日止，持相关资料办理征收土地补偿安置登记。根据果堰社区居委会出具的《果堰三组购地建房户名单》载明，案涉土地属于果堰三组165 号。

5.2018 年5 月30 日，成都市国土资源局发出《征收土地补偿安置方案公告》，确定对机投街道果堰村3、4 组进行征收土地补偿安置，并公布了补偿方案，并通知自公告发布之日起至2018年6 月13 日，对方案有不同意见或要求举行听证会，可书面提出，若未提出书面意见，视为同意该方案。上述公告在果堰村3、4 组进行了现场张贴公示。2018 年9 月4 日，成都市人民政府办公厅作出《关于武侯区机投桥街道果堰社区三、四组（原果堰村三组、四组）征收土地补偿安置方案的批复》，同意成都市国土资源局提出的补偿安置方案。双方现就征收补偿方案尚未协商一致。

6.2021 年3 月23 日，果堰社区第十届第22 次居民议事会会议纪要，载明到会27 位居民代表同意“收回果堰社区三、四组板块拆迁范围内部分购地建房的集体土地使用权”。

7.案外人孙中和等人于2021 年5 月10 向成都市规划和自然资源局申请“公开国家征收成都市武侯区机投镇果堰村三组农民集体所有土地征收征用，四川省人民政府作出的所有征收、批复及征收土地红线图的政府信息，征收公告及安置方案，三社总面积多少亩，还剩多少亩未征”，成都市规划和自然资源局向其提供了所有政府信息，对于“三社总面积多少亩，还剩多少亩未征”认为不属于政府信息公开范畴。一审法院认为，果堰村村民委员会对登记在本村第三、四组的农民集体所有的土地负有管理职责，且根据合同相对性原则，合同关系只能发生在特定的主体之间，果堰村企业办公室属于果堰村村民委员会下设机构，并非独立主体，故案涉协议相对方实际为龚大碧等人与果堰村村民委员会。2013 年10 月15 日，成都市武侯区人民政府批准撤销果堰村村委会，建立果堰居委会，果堰村村委会相应的权利义务应由果堰居委会承接。故果堰居委会现对《协议书》主张权利系适格主体。《协议书》内容来看，系平等主体之间关于土地使用的约定，并不涉及行政机关行政管理

行为，即使在协议履行过程中发生了土地征收等情形，但本案中果堰社区居委会的诉请仅涉及协议的履行，并不涉及征收行为或征收程序，过本案仍属于平等主体之间的民事纠纷，属于人民法院民事案件受理范围，故对龚大碧等人认为不属于民事纠纷的抗辩一审法院不予采纳。对果堰社区居委会的诉请，根据查明的事实，案涉土地于2017 年6 月经四川省人民政府批复同意，转为建设用地使用，同年8 月，经成都市人民政府正式的征收土地公告，将案涉土地征收用作城市规划用途，同时期成都市国土资源局发布了征收土地补偿安置方案。案涉土地被政府纳入征收范围，并开始实施征收补偿，龚大碧等人作为土地实际使用方，已无法继续按照《协议书》约定正常使用土地，《协议书》约定的合同目的不能实现，因此一审法院确认《协议书》自征收公告发布之日即2017 年8 月22 日解除。

综上，一审法院依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民法典>时间效力的若干规定》第一条第二款，《中华人民共和国合同法》第六十条、第九十四条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百四十五条规定，判决：确认四川省成都市武侯区机投桥街道果堰社区居民委员会与龚大碧等人2003 年（每案合同签订时间详见附表二）签订的《协议书》已于2018 年8 月22日解除。一审案件受理费每案100 元，由龚大碧等人负担。本院二审期间，当事人没有提交新证据。经二审审理查明的事实与原审查明的事实一致，本院予以确

认。

二审另查明以下事实：一、部分《协议书》存在附件，附件载明：项目费用收取如下：1.总层三层，底楼高4 米，二三楼高3.2 米，宽XXX 米，窗高XXX 米，宽XXX 米。2.自来水搭接费，每户1500 元（含水表壹支）。3.照明电搭接费，每户1500 元（含电表壹支）。4.天然气搭接费由甲方代收，每户5000 元。5.排污

搭接费（定位按照统一规划办理），每间铺面500 元。6.光纤搭接费，每户350 元。以上费用在实际操作中如出现差补由甲方承担。

二、二审中双方均确认，案涉《协议书》签订之时，龚大碧等人均不是该集体经济组织成员。建房后，龚大碧等人现仍在该房屋中居住。

本院认为，果堰村村民委员会将土地交付给龚大碧等人用于修建房屋，并收取龚大碧等人土地占用款。龚大碧等人在农村集体用地上修建房屋的行为未取得相应占地建房手续、建设审批手续及不动产权属证书，因而该类房屋存在权利基础上的瑕疵。由此引发的纠纷，涉及到行政机关对占用土地性质的认定问题、建设审批等行政监管问题，还涉及到农村集体土地使用权的转让等问题。且本集体经济组织以外的公民占地、修建、使用小产权房的行为，应属房屋所在地行政机关职权处理范畴。因此，上述问题在行政机关未予先行处理的情况下，不宜作为民事案件处理。

综上，依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十七条第一款第（三）项、第一百七十七条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百二十八条的规定，裁定如下：

一、撤销四川省成都市武侯区人民法院民事判决（原审案号详见附表一）；

二、驳回四川省成都市武侯区机投桥街道果堰社区居民委员的起诉。

一审案件受理费每案100 元，退还四川省成都市武侯区机投桥街道果堰社区居民委员会；上诉人龚大碧等人预交的二审案件受理费每案100 元予以退还。

本裁定为终审裁定。

审判长赵锋

审判员王晓川

审判员王果

二〇二三年三月十三日

法官助理方丽雯

书记员龙春光