征收范围

【专业解读】

在地方政府实施的不动产征收活动中，征收范围的确定对人民群众有着重大影响。一是关系到公民的土地房产是否被实施征收；同时，征收范围确定后，列入征收范围内的不动产不能再进行相关的改造活动等。实践中，不少地方政府实施的征收活动，对征收范围的确定比较随意，甚至一些地方出现政府的主要领导来画圈的现象，侵害了公民的财产权益。

行政行为应当依法作出，且应当具备正当、合理性。也就是说，地方政府在行使自由裁量权的时候，负有审慎决断的责任，这也就是行政法理论上的比例原则。比例原则是行政法的重要原则，是指行政主体实施行政行为时，应当兼顾行政目标的实现和行政相对人权益的保护。如果行政目标的实现可能对相对人权益造成损害，这种损害应当尽可能地限制在最小的范围之内，二者应有适当的平衡。不动产征收具有强制性，会影响到公民的合法权益。所以，征收范围的确定不能随意为之。

征收范围的确定，主要根据《城乡规划法》有关规定，要依据发展改革部门作出的建设项目批准文件、规划管理部门核发的规划选址意见、建设用地规划许可证，以及国土资源部门作出的用地预审意见、划拨决定等文件来体现《征收条例》第8、9条规定的“确需”。同时，还应对拟征收范围内的建筑、居民、环境、生产、生活等社情民意进行调查了解，再进行经济、环境、风险等方面的评估，从而选择征收成本低、对被征收人影响小的征收范围确定方案。另外，征收范围红线图标注的四至，应当清晰、明确。

在司法实践中，不少人认为，对于征收范围的确定适用征收决定行政行为合理性原则，根据《行政诉讼法》规定，法院可以不作审查。笔者认为，征收范围的确定虽然有着行政机关的自由裁量，但征收范围的确定事关公民的不动产是否被征收，征收范围如严重不合理，也属合法性问题范畴。同时，《行政诉讼法》也规定了，法院要纠正明显不当的行政行为。

【案例评析】

基本案情

2007年10月16日，某市房产管理局向某冶金职业技术学院作出《房屋拆迁许可证》，杨某某的部分房屋在拆迁范围内，但在拆迁许可期内未能拆迁。2010年，某市政府启动某大道建设项目。2010年7月25日，某市发展改革委员会批准立项。2011年7月14日，某市规划局颁发了《建设用地规划许可证》。杨某某的房屋位于某大道交汇处，占地面积418㎡，建筑面积582.12㎡，房屋地面高于某大道地面10余米，部分房屋在某大道建设项目用地红线范围内。2011年7月15日，某市政府经论证公布了国有土地上房屋征收补偿方案征求公众意见。2011年9月15日，经社会稳定风险评估为C级。2011年9月30日，某市政府发布了修改后的补偿方案，并作出了国有土地上房屋征收决定，征收杨某某的整栋房屋，并给予合理补偿。杨某某不服，以“申请人的房屋在某冶金职业技术学院新校区项目建设拆迁许可范围内，被申请人作出征收决定征收申请人的房屋，该行为与原已生效的房屋拆迁许可证冲突”和“原项目拆迁方和被申请人均未能向申请人提供合理的安置补偿方案”为由向某省政府申请行政复议。复议机关认为，原拆迁人某冶金职业技术学院取得的《房屋拆迁许可证》已过期，被申请人依据《征收条例》的规定征收申请人的房屋，并不违反法律规定。申请人的部分房屋在某大道项目用地红线范围内，且房屋地平面高于某大道地平面10余米，房屋不整体拆除将存在严重安全隐患，属于确需拆除的情形，《征收决定》内容适当，且作出前也履行了相关法律程序，故复议机关作出复议决定维持了《征收决定》。杨某某不服复议决定，向法院提起行政诉讼，请求撤销《征收决定》。

司法裁判

一审法院判决认为：关于杨某某提出某市政府作出的《国有土地上房屋征收决定》与某市房产管理局作出的《房屋拆迁许可证》主体和内容均相冲突的诉讼理由，因《房屋拆迁许可证》已失效，某大道属于新启动项目，两份文件并不存在冲突。关于杨某某提出征收其红线范围外的房屋违法之主张，因其部分房屋在某大道项目用地红线范围内，征收系出于公共利益需要，且房屋地面高于某大道地面10余米，不整体拆除将产生严重安全隐患，整体征收拆除符合实际。杨某某认为某大道建设项目没有取得建设用地批准书。2011年7月14日，某市规划局为某大道建设项目颁发了《建设用地规划许可证》。杨某某认为某市规划局在复议程序中出具的说明不能作为超范围征收的依据。某市规划局在复议程序中出具的说明系另一法律关系，非本案审理范围。某市政府作出的《国有土地上房屋征收决定》事实清楚、程序合法、适用法律法规正确，判决维持。杨某某不服，提起上诉。

某市中级人民法院判决认为：本案争议焦点为某市政府作出的《国有土地上房屋征收决定》是否合法。2010年，某市政府启动某大道建设项目，某市规划局于2011年7月14日颁发了《建设用地规划许可证》。杨某某的部分房屋在某大道建设项目用地红线范围内，虽然征收杨某某整栋房屋超出了神龙大道的专项规划，但征收其房屋系公共利益需要，且房屋地面高于某大道地面10余米，如果只拆除规划红线范围内部分房屋，未拆除的规划红线范围外的部分房屋将人为变成危房，失去了房屋应有的价值和作用，整体征收杨某某的房屋，并给予合理补偿符合实际情况，也是政府对人民群众生命财产安全担当责任的表现。遂判决驳回上诉，维持原判。

简要评述

地方政府在确定不动产征收范围的时候，不仅要依据政府职能部门作出的有关材料，而且还要考虑不动产居住、经营状况以及周边地理环境等因素，确定的征收范围应本着对被征收人有利，同时兼顾地方政府的征收成本。

【实务应对】

在地方政府作出房屋征收决定的程序中，依法合理地确定征收范围是非常重要的一个环节，被征收人对此予以关注。在作出房屋征收决定前的听证会上，以及对房屋征收决定提起的行政复议以及诉讼过程中，被征收人要认真地查阅行政机关提交的证据材料，以及在听取征收部门关于对征收范围解释说明后，发表自己的质辩意见。法院在审理房屋征收决定的案件中，应当审查确定征收范围的事实依据。

【法规链接】

《城乡规划法》

第4条 制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。

县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。

第28条 地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。

第29条 城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。

乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。

第30条 城市新区的开发和建设，应当合理确定建设规模和时序，充分利用现有市政基础设施和公共服务设施，严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色。

在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。

第31条 旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。

历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。

第32条 城乡建设和发展，应当依法保护和合理利用凤景名胜资源，统筹安排凤景名胜区及周边乡、镇、村庄的建设。

凤景名胜区的规划、建设和管理，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。

第36条 按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。

前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。

第37条 在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。

建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。

《征收条例》

第9条 依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

第16条 房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋和改变房屋用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。

房屋征收部门应当将前款所列事项书面通知有关部门暂停办理相关手续。暂停办理相关手续的书面通知应当载明暂停期限。暂停期限最长不得超过1年。

《浙江省国有土地上房屋征收与补偿条例》

第7条 符合国务院房屋征收补偿条例规定的公共利益情形，确需征收房屋的，由建设活动组织实施单位向房屋征收部门提出拟征收房屋范围，说明符合公共利益的具体情形。

发展和改革、国土资源、城乡规划主管部门应当向房屋征收部门提供建设活动符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划的证明文件。因保障性安居工程建设、旧城区改建需要征收房屋的，发展和改革主管部门还应当提供建设活动符合国民经济和社会发展年度计划的证明文件。房屋征收部门经审查认为房屋征收符合法律、法规规定的，报设区的市、县（市、区）人民政府。设区的市、县（市、区）人民政府认为符合公共利益、确需征收房屋的，应当根据规划用地范围和房屋实际状况确定房屋征收范围，并予以公布。

《上海市国有土地上房屋征收与补偿实施细则》

第8条 为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一、确需征收房屋的，由区（县）人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照国家和本市有关城乡规划规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

第10条 符合本细则第八条第（一）项至第（四）项规定的建设项目需要征收房屋的，房屋征收范围根据建设用地规划许可证确定。

符合本细则第八条第（五）项规定因旧城区改建需要征收房屋的，房屋征收范围由市建设行政管理部门会同市房屋管理、发展改革、规划土地、财政等行政管理部门以及相关区（县）人民政府确定。

符合本细则第八条规定的其他情形需要征收房屋的，房屋征收范围由市房屋行政管理部门会同相关行政管理部门和区（县）人民政府确定。

第11条 房屋征收范围确定后，不得在房屋征收范围内实施新建、扩建、改建房屋及其附属物和改变房屋、土地用途等不当增加补偿费用的行为；违反规定实施的，不予补偿。

房屋征收范围确定后，有下列行为之一的，不增加违反规定的补偿费用：

（一）建立新的公有房屋租赁关系、分列公有房屋租赁户名；

（二）房屋转让、析产、分割、赠与；

（三）新增、变更工商营业登记；

（四）迁入户口或者分户；

（五）其他不当增加补偿费用的行为。

有关行政管理部门和机构受理前款所列事项时，应当要求被征收人、公有房屋承租人提交不因此增加违反规定的补偿费用的书面承诺。

房屋征收部门应当将本条第一款、第二款的要求在房屋征收范围内予以公告，并书面通知规划土地、工商、公安等行政管理部门，房地产登记机构以及公有房屋出租人等单位。公告和书面通知应当载明暂停期限。暂停期限自公告之日起最长不得超过1年。