强制执行的实体要件

【专业解读】

行政机关对于违法建筑的处理决定，根据《城乡规划法》第64条之规定，对于严重影响城乡规划，无法采取改正措施消除对规划影响的，可以决定拆除。对于尚可采取改正措施的情形，有的地方性法规作出了规定，如《安徽省城乡规划条例》第54条：“违反本条例规定，未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处以建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。前款所称未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设，尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，应当符合下列情形（一）违法建设工程处于城乡规划确定的建设用地范围内，不影响控制性详细规划或者乡规划和村庄规划实施的；（二）违法建设工程不危害公共卫生、公共安全，不影响基础设施和公共服务设施正常运行的；（三）违法建设工程不违反城乡规划确定的自然资源、生态环境和历史文化遗产保护要求的；（四）违法建设工程未侵犯利害关系人合法权益、造成不良社会影响，或者经过改正后可以消除的。”但在实践中，有的地方政府以现在需要征收了，即视为无法采取改正措施了。无疑，这是明显错误的。城市规划的变更，导致了地方政府实施征收。但对违法建筑作出拆除决定，应当以建造时是否严重影响了当时的有关规划为依据。根据《行政强制法》之规定，地方政府对违法建筑实施拆除，应当作出行政处罚书以及强制执行决定书，并送达行政相对人。《城乡规划法》第68条规定，已授权行政机关对违法建筑的强制执行权。最高人民法院作出的法释[2013]5号《关于违法的建筑物、构筑物、设施等强制拆除问题的批复》，对此进行了明确。

根据《行政强制法》的规定，只有全国人大及其常委会制定的法律，才能够授权行政机关强制执行。对于不动产征收补偿决定（责令交出土地决定）只能申请法院强制执行。根据《行政强制法》《征收条例》以及《强制执行司法解释》的规定，地方政府对不动产实施的强制执行应当满足如下要件：第一，对被征收人作出征收补偿决定；第二，应当先给予补偿安置，如采取期房安置的，要明确安置房位置、面积、户型、交房期限等具体情况；第三，法院作出准予地方政府执行的裁定。法院在审查时，应充分听取被征收人的意见，对征收活动的合法性以及补偿标准的公平合理性进行审查。

根据《行政强制法》第59条之规定，为了保障公共安全的需要，地方政府可以申请人民法院立即执行。但在实践中，有的地方政府因公共利益的需要，对于建设项目工期紧，特别是涉及被征收人安置房的建设进度，而直接申请法院立即强制执行。我们认为，此不符合《行政强制法》该条规定的精神。

【案例评析】

基本案情

2001年7月，因浙江省金华市某地块改造及“两街”整合区块改造项目建设需要，原金华市房地产管理局向金华市城建开发有限公司颁发了房屋拆迁许可证，许某某位于金华市某区8号、9号的房屋被纳入上述拆迁许可证的拆迁红线范围。但拆迁人在拆迁许可证规定的期限内一直未实施拆迁。2014年8月31日，某区政府发布《某区人民政府关于二七区块旧城改造房屋征收范围的公告》，明确对二七区块范围实施改造，公布了房屋征收范围图，许某某房屋所在的迎宾巷区块位于征收范围内。2014年10月26日，某区政府发布了房屋征收决定，案涉房屋被纳入征收决定范围。但该房屋于某区政府作出征收决定前的2014年9月26日即被折除。许某某提起行政诉讼，请求确认某区政府强制拆除其房屋的行政行为违法，同时提出包括房屋损失、停产停业损失、物品损失在内的三项行政赔偿请求。

司法裁判

浙江省金华市中级人民法院一审判决认为：许某某未与房屋征收部门达成补偿协议，也未明确同意将案涉房屋腾空并交付拆除。在此情形下，某区政府应依法对许某某作出补偿决定后，通过申请法院强制执行的方式强制搬迁，而不能直接将案涉房屋拆除。某区政府主张案涉房屋系案外人“误拆”证据不足且与事实不符。鉴于案涉房屋已纳入征收范围内，房屋已无恢复原状的可能性和必要性，宜由某区政府参照征收补偿安置方案作出赔偿。遂判决确认某区政府强制拆除房屋行政行为违法，责令某区政府于判决生效之日起60日内参照《某区二七区块旧城改造房屋征收补偿方案》对许某某作出赔偿。

浙江省高级人民法院二审判决认为：案涉房屋虽被某区政府违法拆除，但该房屋被纳入征收范围后，仍可通过征收补偿程序获得补偿，许某某通过国家赔偿程序解决案涉房屋被违法拆除损失，缺乏法律依据。许某某提出要求赔偿每月2万元停产停业损失的请求，属于房屋征收补偿范围，可以通过征收补偿程序解决。至于许某某提出的赔偿财产损失6万元，因其没有提供相关财产损失的证据，不予支持。遂判决维持一审有关确认违法判项，撤销一审有关责令赔偿判项，驳回许某某的其他诉讼请求。

最高人民法院再审判决认为：本案虽然有某建筑公司主动承认“误拆”，但许某某提供的现场照片等证据均能证实强制拆除系在政府主导下进行，某区政府主张强拆系民事侵权的理由不能成立，其应承担相应的赔偿责任。法院应当综合协调适用《国家赔偿法》《征收条例》的相关规定，依法、科学决定赔偿项目和赔偿数额，让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案应当获得、也可以获得的征收补偿，但国家赔偿与行政补偿相同的项目不得重复计付。具体而言，对于房屋损失的赔偿方式与赔偿标准问题，某区政府既可以用在改建地段或者就近地段提供类似房屋的方式予以赔偿，也可以根据作出赔偿决定时点有效的房地产市场评估价格计付赔偿款。鉴于案涉房屋已被拆除，房地产评估机构应当根据某区政府与许某某提供的原始资料，本着疑点利益归于产权人的原则，依法独立、客观、公正地出具评估报告。对于停产停业损失赔偿标准问题，如果许某某提供的营业执照、纳税证明等证据，能够证明其符合法律法规和当地规范性文件所确定的经营用房条件，则某区政府应当依法合理确定停产停业损失的金额并予以赔偿。对于屋内物品损失赔偿金额确定方式问题，某区政府可以根据市场行情，结合许某某经营的实际情况以及其所提供的现场照片、物品损失清单等，按照有利于许某某的原则酌情确定赔偿数额。遂判决维持原审关于确认某区政府强制拆除许某某房屋行政行为违法的判项；撤销一审责令某区政府参照《补偿方案》对许某某作出赔偿的判项；撤销二审驳回赔偿请求的判项；改判责令某区政府在本判决生效之日起九十日内按照本判决对许某某依法予以行政赔偿。

简要评述

本案载于最高人民法院于2018年1月30日发布的《人民法院充分发挥审判职能作用保护产权和企业家合法权益典型案例》（第一批），在社会上产生了积极的重大影响。该案地方政府在还没有作出房屋征收决定和征收补偿决定的情况下，即对房屋实施了强制拆除。此事件在现实中具有一定的普遍性，反映了不少行政机关工作人员依法行政的法治意识淡薄，只注重行政效率，而忽视程序正义。最高人民法院作出的再审判决书，体现了有权必有责、违法须担责、侵权要赔偿、赔偿应全面的法治理念，对全国法院审理此类案件具有指导意义。

【实务应对】

在不动产征收活动中，有的地方政府向法院申请先予执行。《行政诉讼法》第57条第1款：人民法院对起诉行政机关没有依法支付抚恤金、最低生活保障金和工伤、医疗社会保险金的案件，权利义务关系明确、不先予执行将严重影响原告生活的，可以根据原告的申请，裁定先予执行。据此规定，只有原告才有申请权，而行政机关是不能作为原告而提起行政诉讼的。并且先予执行的事项，只限于本条规定的3种情况，所以，不能适用先予执行的规定强制拆除被征收房屋。

在不动产征收实践中，有的地方政府别出心裁，以拆除危房的名义对被征收人不动产实施尽快拆除。以拆除危房方式实施征收，是明显不符合有关危房管理规定的。同时，要严格适用《行政强制法》申请法院强制执行的有关规定。

地方政府在实施强制拆除活动时，侵犯了被征收人的人身权利，或者损坏被征收人设备、物品等，被征收人可以对强制拆除行为提起行政复议或诉讼。

【法规链接】

《行政强制法》

第2条 本法所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。

行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。

第4条 行政强制的设定和实施，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。

第5条 行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。

第6条 实施行政强制，应当坚持教育与强制相结合。

第13条 行政强制执行由法律设定。

法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。

第34条 行政机关依法作出行政决定后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有行政强制执行权的行政机关依照本章规定强制执行。

第37条 经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。

强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：

（一）当事人的姓名或者名称、地址；

（二）强制执行的理由和依据；

（三）强制执行的方式和时间；

（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；

（五）行政机关的名称、印章和日期。

在催告期间，对有证据证明有转移或者隐匿财物迹象的，行政机关可以作出立即强制执行决定。

第44条 对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

第53条 当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。

第55条 行政机关向人民法院申请强制执行，应当提供下列材料：

（一）强制执行申请书；

（二）行政决定书及作出决定的事实、理由和依据；

（三）当事人的意见及行政机关催告情况；

（四）申请强制执行标的情况；

（五）法律、行政法规规定的其他材料。

强制执行申请书应当由行政机关负责人签名，加盖行政机关的印章，并注明日期。

第57条 人民法院对行政机关强制执行的申请进行书面审查，对符合本法第55条规定，且行政决定具备法定执行效力的，除本法第58条规定的情形外，人民法院应当自受理之日起七日内作出执行裁定。

第58条 人民法院发现有下列情形之一的，在作出裁定前可以听取被执行人和行政机关的意见：

（一）明显缺乏事实根据的；

（二）明显缺乏法律、法规依据的；

（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。

人民法院应当自受理之日起三十日内作出是否执行的裁定。裁定不予执行的，应当说明理由，并在五日内将不予执行的裁定送达行政机关。行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议的，可以自收到裁定之日起十五日内向上一级人民法院申请复议，上一级人民法院应当自收到复议申请之日起三十日内作出是否执行的裁定。

第59条 因情况紧急，为保障公共安全，行政机关可以申请人民法院立即执行。经人民法院院长批准，人民法院应当自作出执行裁定之日起五日内执行。

《城乡规划法》

第64条 未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。

第65条 在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。

第66条 建设单位或者个人有下列行为之一的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处临时建设工程造价一倍以下的罚款：

（一）未经批准进行临时建设的；

（二）未按照批准内容进行临时建设的；

（三）临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除的。

第68条 城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。

《征收条例》

第26条 房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的答约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

补偿决定应当公平，包括本条例第25条第1款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

第27条 实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。

作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。

第28条 被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。

强制执行申请书应当附具补偿全额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。

《强执司法解释》

第2条 申请机关向人民法院申请强制执行，除提供《条例》第28条规定的强制执行申请书及附具材料外，还应当提供下列材料：

（一）征收补偿决定及相关证据和所依据的规范性文件；

（二）征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见；

（三）社会稳定风险评估材料；

（四）申请强制执行的房屋状况；

（五）被执行人的姓名或者名称、住址及与强制执行相关的财产状况等具体情况；

（六）法律、行政法规规定应当提交的其他材料。

强制执行申请书应当由申请机关负责人签名，加盖申请机关印章，并注明日期。

强制执行的申请应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起三个月内提出；逾期申请的，除有正当理由外，人民法院不予受理。

第6条 征收补偿决定存在下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）明显缺乏事实根据；

（二）明显缺乏法律、法规依据；

（三）明显不符合公平补偿原则，严重损害被执行人合法权益，或者使被执行人基本生活、生产经营条件没有保障；

（四）明显违反行政目的，严重损害公共利益；

（五）严重违反法定程序或者正当程序；

（六）超越职权；

（七）法律、法规、规章等规定的其他不宜强制执行的情形。

人民法院裁定不准予执行的，应当说明理由，并在五日内将裁定送达申请机关。