【专业解读】

在不动产征收活动中，根据《征收条例》的规定，征收双方当事人达不成补偿协议的，由有关机关作出征收补偿决定，以确定给予被征收人的补偿安置标准，征收补偿决定书送达给被征收人后生效。同时，征收补偿决定书又是地方政府申请法院强制执行的依据。实践中，地方政府不断推进征收程序，作出征收补偿决定，一般会起到促进与被征收人协商、搬迁的效果。 对于集体土地上不动产的征收，有的地方政府参照《征收条例》的规定，作出征收补偿决定。在现行《土地管理法》规定的征收框架下，此有利于维护被征收人的合法权益。根据《土地管理法实施条例》第45条规定，有权机关作出的责令交出土地决定，其决定内容应类似于征收补偿决定。 有权机关作出征收补偿决定前，应当查清的事实主要有四个方面：第一、应当查清征收不动产的用地、建筑、用途情况，以及未经登记不动产的认定和处理情况等；第二、应当查清是否依据法定程序制作了征收补偿安置方案，以及补偿标准是否违反了法律规定；第三、应当查清是否依法进行了征收不动产市场价值、产权调换不动产价值、装修、附着物的价值，以及停产停业损失的评估情况等；第四、应当查清产权调换不动产的位置、面积、户型、交房期限以及建设手续等情况。 有权机关作出征收补偿决定前，应当审查的四个主要程序：第一、征收补偿安置方案的制作是否履行了法定程序；第二、是否根据《评估办法》履行了评估程序；第三、是否履行了征收双方当事人的协商程序；第四、是否履行了告知被征收人陈述、申辩权利的程序。 在当前征收法律框架下，对于集体土地上不动产的征收活动，参照适用《征收条例》的规定，能最大限度地维护被征收人的合法权益，也是符合法治精神的。对于国有土地上不动产的征收，应当注意下位的法律文件规定，是否同《征收条例》相冲突。当然，对于《征收条例》与上位法律规定不一致的，应当适用上位法律的规定。

【案例评析】

基本案情：王先生系甘肃省兰州市西固区寺儿沟村村民，并建有一处楼房。2010年寺儿沟村多次召开村民大会，讨论寺儿沟村城中村改造相关问题，寺儿沟村委会制订了《寺儿沟村关于城中村改造中征地补偿及房屋拆迁安置补偿实施办法》。2012年7月4日，甘肃省政府向兰州市政府下发甘政国土发（2012）475号《关于兰州市2010年度城市建设实施方案西固区第6批用地的批复》，同意将西固区临洮街道寺儿沟村集体农用地6.4771公顷转为建设用地，连同集体建设用地9.1377公顷一并征收为国有，作为兰州市2010年度城市建设实施方案中商品住房、街巷、公共管理与公共服务用地。兰州市政府根据上述用地批复，2012年9月19日，向西固区政府印发兰政建（2012）95号《关于城市建设征收集体土地的通知》。西固区政府根据上述批复、通知，于2012年11月30日作出《关于寺儿沟城中村改造项目土地征收有关事宜的公告》，公告内容包括征收土地范围、用途、征地农民的补偿标准等。王先生的房屋位于征收土地的范围内。受兰州市西固区城中村改造办公室委托，兰州中瑞房地产咨询估价有限公司对涉案房屋出具了《房屋拆迁价格评估分户表》，该表记载了王先生房屋建筑面积、附属物及补偿价款。2016年1月6日，兰州市国土资源局西固分局作出西国土决（2016）27号《责令交出土地决定书》，决定书内容：“登记在王先生名下的寺儿沟村321号房屋，实际面积615.67平方米，用途为住宅。如选择货币补偿安置，则货币补偿金额为1947元/平方米*615.67平方米=1198709.49元；如选择房屋安置，现房安置地点为寺儿沟拆迁范围内原址处，以被拆迁户的户籍为单位，返还与其最大一处被拆迁房屋面积相应新建楼房面积。被拆迁户其余的房屋按照建筑面积一等砖混结构房屋重置价每平方米649元的3倍给予货币补偿，安置房屋面积大于拆迁面积的，超出部分，被拆迁户按照本区域开发建设的同等经济适用基价每平方米2680元购买，安置房屋面积小于被拆迁面积的，不足部分，按重置价每平方米1947元给予补偿。其他附属物按评估价4994元予以补偿。搬家费、过渡费等事宜，依征地拆迁补偿安置实施办法执行。以上补偿安置费用已存入寺儿沟村委会账户。根据《土地管理法实施条例》第25条、45条之规定，责令王先生搬离房屋交出土地”。2016年1月28日，将《责令交出土地决定书》以及《寺儿沟村关于城中村改造中征地补偿及房屋拆迁安置补偿实施办法》、《房屋拆迁价格评估分户表》一块送达给王先生。王先生不服，于2016年2月24日向兰州市国土资源局申请行政复议，兰州市国土资源局于4月14日，作出了维持西固分局决定的兰国土行复决字（2016）18号《行政复议决定书》。王先生不服，遂向法院提起诉讼，请求撤销《责令交出土地决定书》及《行政复议决定书》。

司法裁判：兰州铁路运输法院作出了（2016）甘7101行初153号《行政判决书》，判决认为：被告西固分局作出的《责令交出土地决定书》的行政行为主体适格、事实清楚、程序合法、适用法律正确。被告兰州市国土资源局行政复议决定程序适当，适用法律正确，遂驳回了原告的诉讼请求。 兰州铁路运输中级法院作出了（2016）甘71行终108号《行政判决书》，判决认为：根据《土地管理法实施条例》第25条、《征用土地公告办法》第3条、第4条、第7条、第14条之规定，《寺儿沟村关于城中村改造中征地补偿及房屋拆迁安置补偿实施办法》由寺儿沟村民委员会制定，土地行政主管部门没有拟定并公告征地补偿安置方案，也没有证据证明补偿安置方案已经市、县政府批准，仅有村委会制订的补偿安置实施办法，被征收人有异议的情况下，补偿安置争议无法通过申请上级政府裁决等法定途经解决。被上诉人西固分局未严格依照《土地管理法》、《土地管理法实施条例》规定的两公告一登记的程序实施征地行为，程序违法，作出责令交地决定主要事实不清、证据不足。被上诉人西固分局称，由村委会制定征地补偿安置方案，符合兰州市的相关政策，该意见与法律规定相悖，依法不能成立。遂判决撤销兰州铁路运输法院（2016）甘7101行初153号《行政判决书》；撤销兰州市国土资源局兰国土行复决字（2016）18号《行政复议决定书》；撤销兰州市国土资源局西固分局西国土决（2016）27号《责令交出土地决定书》。

简要评析：根据《土地管理法实施条例》作出的责令交出土地决定书，其内容与依《征收条例》作出征收补偿决定的内容类似。作出本案的行政决定，其重要的事实有依法制定的征收补偿安置方案及依法制作的评估报告。本案中，涉案的补偿安置方案明显违反了法律规定，不能作为给予被征收人补偿安置的有效依据。同时，根据不动产评估的有关规定，对涉案房屋及附属物，也没有依法履行评估的法定程序，故评估表也不能作为确定补偿安置的事实依据。

【专业应对】

在不动产征收活动中，有的地方政府对给予被征收人的补偿安置标准制作了通知书，并送达给了被征收人。此通知书名为通知，实则为征收补偿决定，被征收人有权对此通知书提起行政诉讼。 实践中，不少地方政府制定了在本辖区内、长期使用的征收补偿安置的红头文件，客观地讲，其补偿安置标准大多偏低，成为损害被征收人补偿权益的源头。根据《行政诉讼法》第53条规定，被征收人在对征收补偿决定提起诉讼的同时，一并请求对这些规范性文件的合法性进行审查。

【法规链接】

《征收条例》 

第17条　作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括： （一）被征收房屋价值的补偿； （二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿； （三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。 市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法，对被征收人给予补助和奖励。 第18条　征收个人住宅，被征收人符合住房保障条件的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当优先给予住房保障。具体办法由省、自治区、直辖市制定。 第19条　对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。 对评估确定的被征收房屋价值有异议的，可以向房地产价格评估机构申请复核评估。对复核结果有异议的，可以向房地产价格评估专家委员会申请鉴定。 房屋征收评估办法由国务院住房城乡建设主管部门制定，制定过程中，应当向社会公开征求意见。 第21条　被征收人可以选择货币补偿，也可以选择房屋产权调换。 被征收人选择房屋产权调换的，市、县级人民政府应当提供用于产权调换的房屋，并与被征收人计算、结清被征收房屋价值与用于产权调换房屋价值的差价。 因旧城区改建征收个人住宅，被征收人选择在改建地段进行房屋产权调换的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府应当提供改建地段或者就近地段的房屋。 第22条　因征收房屋造成搬迁的，房屋征收部门应当向被征收人支付搬迁费；选择房屋产权调换的，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。 第23条　对因征收房屋造成停产停业损失的补偿，根据房屋被征收前的效益、停产停业期限等因素确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。 第25条　房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。 补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。 第26条　房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。 补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。 被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。 第27条　实施房屋征收应当先补偿、后搬迁。 作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿后，被征收人应当在补偿协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。 任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使被征收人搬迁。禁止建设单位参与搬迁活动。 第28条　被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行。 强制执行申请书应当附具补偿金额和专户存储账号、产权调换房屋和周转用房的地点和面积等材料。 

《土地管理法实施条例》 

第25条  征用土地方案经依法批准后，由被征用土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。 被征用土地的所有权人、使用权人应当在公告规定的期限内，持土地权属证书到公告指定的人民政府土地行政主管部门办理征地补偿登记。 市、县人民政府土地行政主管部门根据经批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见。征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。 征用土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起３个月内全额支付。 第45条  违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。 

《征用土地公告办法》 

第15条 因未按照依法批准的征用土地方案和征地补偿、安置方案进行补偿、安置引发争议的，由市、县人民政府协调；协调不成的，由上一级地方人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征用土地方案的实施。