2017年11月24日，最高人民法院发布的第91号指导性案例“沙明保等诉马鞍山市花山区人民政府房屋强制拆除行政赔偿案”对于人民法院在审理涉及行政强制拆除造成被拆迁人财产损失如何确定举证责任分配和赔偿数额认定等方面具有较强的指导意义。   此外，在最高人民法院以往发布的16批指导性案例中还有22号、41号两个案例涉及到征地拆迁领域中的“国有土地使用权”问题。  

最高法：新增两种不服征收补偿民告官案

  为了帮助大家更好的理解国有土地使用权以及相关的法律关系，笔者以《中华人民共和国土地管理法》的规定为依据，并结合最高人民法院的两个指导性案例，总结归纳如下：   1、我国实行土地的社会主义公有制。   国家所有的土地由国务院代表国家行使，国家依法实行国有土地有偿使用制度。也就是说，除国务院以外的其他任何单位和个人对全民所有的土地都只有使用权，而没有所有权。并且，单位和个人对国有土地使用权的取得通常是有偿的。（基于公共利益取得的划拨土地除外）   2、国家实行土地用途管制制度。   国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。任何使用土地的单位和个人都必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。   国务院规定全国范围内的土地利用总体规划，地方各级人民政府组织编制各自辖区的土地利用总体规划，下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。规划的编制需要遵循特定的原则，并且分级审批，一经审批必须严格执行。县乡（镇）两级的土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。尤其乡（镇）一级，还要对土地用途予以公告。   3、耕地保护制度。   基于农业生产的重要性，国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转化为建设用地。擅自将农业用地改为非农用地是严重的违法行为，造成严重后果的甚至可能构成刑事犯罪。比如，我国《刑法》刑法第三百四十二条就规定了“非法占用农用地罪”——违反土地管理法规，非法占用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。   4、建设用地管制制度。   任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的，可以不经申请程序。   建设工程、项目占用土地，如果涉及农用地转为建设用地的，必须要办理农用地转用审批手续。具体的审批权限，分不同事项、不同情况由各级人民政府享有。   如果要将集体土地转化为建设用地，还要先履行一个土地征收程序——将农民集体所有的土地转化为国家所有的土地；如果建设项目需要使用的土地原本就是国有建设用地的，建设单位应当向有批准权的县级以上人民政府的土地行政主管部门提出申请，土地行政主管部门审查后还要报本级人民政府批准。   5、国有土地使用权的取得制度。   建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿的方式取得。所谓土地出让，是指国家以土地所有者的身份将土地使用权在一定年限内让与土地使用者，并由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。但是，国家机关用地和军事用地，城市基础设施和公益事业用地，国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地，以及法律、行政法规规定的其他基于公共利益的土地使用权，是可以以无偿的划拨方式取得的。   建设单位使用国有土地，必须严格按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定，确实有理由需要变更土地用途的则要经过相关土地行政主管部门同意、同级人民政府批准。   6、国有土地使用权的收回制度。   在特定情形下，国家可以收回单位、个人手中所有的国有土地使用权。特定情况包括：（1） 为公共利益需要使用土地的；（2） 为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；（3） 土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；（4） 因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；（5） 公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。   其中，基于第（1）、（2）种情形收回国有土地使用权的，要对使用权人给予适当补偿。另外，收回国有土地使用权，要由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准。  

最高法：新增两种不服征收补偿民告官案

  以上是对我国“国有土地使用权”制度的一些宏观的介绍，在实践中国有土地使用权的取得、收回通常都会涉及到十分复杂的法律关系。   例如，第22号指导性案例——魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案：2010年8月31日，安徽省来安县国土资源和房产管理局向来安县人民政府报送《关于收回国有土地使用权的请示》，请求收回该县永阳东路与塔山中路部分地块土地使用权。   9月6日，来安县人民政府作出《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》。来安县国土资源和房产管理局收到该批复后，没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而直接交由来安县土地储备中心付诸实施。魏永高、陈守志的房屋位于被收回使用权的土地范围内，其对来安县人民政府收回国有土地使用权批复不服，提起行政复议。   2011年9月20日，滁州市人民政府作出《行政复议决定书》，维持来安县人民政府的批复。魏永高、陈守志仍不服，提起行政诉讼，请求人民法院撤销来安县人民政府上述批复。通常，关于国有土地使用权收回的批复一般属于行政机关内部的行为，不具有《行政诉讼法》上的可诉性。   滁州市中级人民法院也正是以此为由，裁定驳回了魏永高、陈守志的起诉。但是此案情况较为特殊，来安县国土资源和房产管理局收到该批复后，没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而直接交由来安县土地储备中心付诸实施。   这样该批复已实际执行并外化为对外发生法律效力的具体行政行为，便对对行政相对人的权利义务产生了实际影响。这种情况下针对《批复》不服提起诉讼的，人民法院应当依法受理。所以最终，安徽省高级人民法院裁定撤销一审裁定，指令滁州市中级人民法院再审。  

两种不服征收补偿民告官案，法院要受理

  再如，第41号指导性案例——宣懿成等诉浙江省衢州市国土资源局收回国有土地使用权案：原告宣懿成等18人系浙江省衢州市柯城区卫宁巷1号（原14号）衢州府山中学教工宿舍楼的住户。2002年12月25日，被告衢州市国土资源局（以下简称衢州市国土局）请示收回衢州府山中学教工宿舍楼住户的国有土地使用权187．6平方米，报衢州市人民政府审批同意。   同月31日，衢州市国土局作出衢市国土(2002)37号《收回国有土地使用权通知》（以下简称《通知》），并告知宣懿成等18人其正在使用的国有土地使用权将收回及诉权等内容。该《通知》说明了行政决定所依据的法律名称，但没有对所依据的具体法律条款予以说明。原告不服，提起行政诉讼。   衢州市柯城区人民法院审理认为，行政机关作出具体行政行为时未引用具体法律条款，且在诉讼中不能证明该具体行政行为符合法律的具体规定，应当视为该具体行政行为没有法律依据，适用法律错误。   本案中，衢州市国土局作为土地行政主管部门，有权依照《土地管理法》对辖区内国有土地的使用权进行管理和调整，但其行使职权时必须具有明确的法律依据。   其在作出《通知》时，仅说明是依据《土地管理法》及浙江省的有关规定作出的，但并未引用具体的法律条款，故其作出的具体行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误。因此，依法撤销被告衢州市国土资源局作出的衢市国土(2002)第37号《收回国有土地使用权通知》。