征收决定的实体要件

【专业解读】

《征收条例》对国有土地上不动产作出的征收决定，明确了实施征收的实体要件。鉴于《土地管理法》对集体土地上不动产征收规定的滞后性，以及物权同等保护的精神，对于集体土地上不动产的征收，应参照适用《征收条例》的规定。

《征收条例》名为房屋征收，其本质是国有土地使用权的收回。如若国有土地上没有建筑物、附属物，也应当适用《征收条例》的规定。对于集体土地实施征收，其本质亦是对集体土地使用权的收回。

地方政府作出征收决定的实体要件包括：1.符合为公共利益之目的;2.必要、合理的征收范围;3.征收建设项目符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划;4.依法制定的征收补偿安置方案;5.进行社会稳定风险评估;6.征收补偿费用足额到位。对于1、2、4，前述己作过解读，不再赘述。

国民经济和社会发展规划是指全国或某一地区经济、社会发展的总体纲要，是具有战略意义的指导性文件。科学编制、实施国民经济和社会发展规划，有利于引导市场发挥资源配置的基础性作用，促进国民经济健康发展和社会全面进步。

土地利用总体规划是指在一定区域内，地方各级政府根据社会经济可持续发展的要求，与当地自然、经济、社会等条件，对土地开发、利用、治理、保护等，在空间上、时间上所作的总体安排布局，是国家实行土地用途管制的基础。

城乡规划是指对一定时期内城乡经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。专项规划是指国务院有关部门、设区的市级以上地方政府及其有关部门，对其组织编制的工业、农业、畜牧业、林业、能源、水利、交通、城市建设、旅游、自然资源开发等的有关专项规划。国民经济和社会发展年度计划是指地方人大通过的同级政府编制的，下一年度有关国民经济和社会发展的指标。以上四类文件，地方各级政府在制定时，应当广泛征求专家及公众的意见，并经有权机关批准后，才具有法律效力。

保障性安居工程是指地方政府对中低收入家庭实行分类保障过程中，所提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或租金标准，具有社会保障性质的住房。保障性安居工程主要指城市的廉租住房、经济适用住房，也包括在一些林区、垦区、煤矿职工的棚户区（危旧房）、游牧民定居工程。

旧城区改建是指对城市旧区进行的调整城市结构、优化城市用地布局、改善和更新基础设施、整治城市环境、保护城市历史风貌等建设活动。旧城区又称城市旧居住区，是在一个城市的长期历史发展中，逐步形成的危房集中、基础设施落后的区域。旧城区通常历史文化遗存比较丰富，历史格局、传统风貌比较完整。同时，也存在城市格局尺度比较小、人口密度高，并且中低收入人群占的比例比较高、基础设施比较陈旧、房屋质量比较差等问题。

从源头上来讲，相关规划、计划的编制或修改是实施不动产征收的前提，所以，被征收人充分行使公民的知情权、参与权、监督权等，积极参与相关规划、计划的制定与修改，这对于维护公共利益以及自身的合法权益具有重要意义。社会稳定风险评估，是指地方政府作出征收决定前，对可能影响社会稳定的因素，开展系统的调查分析、科学预测评估，对征收的合法性、合理性、可行性、可控性进行评估，并制定风险应对策略和防范预案。实践中，风险评估一般由地方政府的征收部门、信访维稳部门来进行。笔者认为，此风险评估应由独立的中介机构进行评估，才能相对客观。

征收补偿费用要根据征收补偿方案以及对于各项补偿费用的评估来确定。对于以上地方政府作出征收决定的实体要件，被征收人应充分利用听证会以及在法庭庭审中，认真查阅相关证据材料，充分发表意见。

【案例评析】

基本案情

郭先生系西安市某村村民。2017年4月25日，某区政府、某区管委会作出《关于某区东三环周边环境整治及基础设施配套建设项目（五星地区改造）征收工作的通告》（以下简称《通告》）。该《通告》载明了征收的四至范围、征收实施单位，明确实施办法以批准的征收安置方案为准，以及告知通告发布以后，停止办理相关手续等内容。并将该《通告》及《关于某地周边环境整治及基础设施配套建设项目（五星地区改造）征收补偿安置方案》一并张贴公示。原告所有的房屋在该《通告》确定的征收范围内。现征收范围内80%以上的被征收人已经与某街道办事处签订了补偿安置协议，其中部分房屋已经被拆除。原告没有签订征收补偿协议，其不服《通告》，向法院提起诉讼，请求撤销《通告》。

司法裁判

法院判决认为：被告作出的《通告》涉及征收的四至范围、征收安置工作负责实施部门、安置协议的签订等内容，且在发布该《通告》的同时，一并发布了征收补偿安置方案。该征收范围内的部分被征收人按照该《通告》的要求与某区红旗街道办事处签订了补偿安置协议，并领取补偿款。据此，该《通告》包含了土地征收的具体事宜，对所涉相对人设定了相应的权利义务，具有一定的强制力。虽然，两被告表示在该《通告》作出前，并未作出征收决定。但该《通告》实质为集体土地征收决定，属于可诉的行政行为。被告辩称其土地征收工作还未正式开展，该《通告》政策宣传的阶段性行为，不具有可诉性的抗辩理由不能成立。关于该《通告》的合法性，因被告并未提供相应的证据和依据，故该《通告》的作出无相应的证据及法律依据，应予撤销。但结合本案实际，该《通告》所涉区域内部分被征收人已签订了补偿安置协议，房屋已被拆除，且该区域改造项目涉及公共利益，撤销该行为会给社会公共利益造成损害，遂判决确认两被告作出的《通告》违法。

简要评述

本案为西安市城中村改造案件，对城中村居民房屋的搬迁改造，从法律上来讲，适用《征收条例》的规定是没有问题的。本案被告作出的《通告》内容表示，地方政府对涉案地块实施征收，故其本质属于征收决定的性质。本案中，被告应当提供证据证明其作出的征收决定，符合《征收条例》规定的实体要件，而没有向法庭提供任何证据。但鉴于涉案地块大部分居民已签订征收补偿协议，且部分房屋已拆除，故法院作出了确认《通告》违法的判决。

【实务应对】

征收是强制性地收回公民的不动产权，剥夺被征收人所享有的物权，影响着权利人的相关权益。而不动产往往是产权人最重要的生活生产资料，涉及被征收人重大的财产权益以及社会稳定，也是广大群众对地方政府践行依法行政、建设民主法治国家承诺的现实期待，征收主体和被征收人应当高度重视。

实践中，不少在被征收人对征收决定提起的诉讼中，被告提供的符合相关规划的证明材料中，并没有明确具体的建设项目，这是不符合《征收条例》的规定的。根据《土地管理法》《城乡规划法》等法律之规定，除《征收条例》第8条第5项、第6项规定的征收项目外，地方政府应当提供用地项目的建设项目批准文件（可行性研究报告的批复）、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件（划拨决定书），以及建设项目的环评审批材料、文物保护审批材料等。具备以上这些材料，才能证明建设项目符合公共利益之需要，征收范围的确定是必要的、建设活动符合相关规划等。如果没有这些事实证据，地方政府就不能作出征收决定，或者说作出征收决定依据的事实不清。对于《征收条例》第8条第5项、第6项规定的征收项目，行政机关也不能只提交发展改革、规划、国土部门的说明材料，还应提交相关规划和计划的文件。

【法规链接】

《土地管理法》

第54条 建设单位使用国有土地应当以出让等有偿使用方式取得；但是下列建设用地经县级以上人民政府依法批准可以以划拨方式取得：

（一）国家机关用地和军事用地；

（二）城市基础设施用地和公益事业用地；

（三）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；

（四）法律、行政法规规定的其他用地。

第58条 有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为公共利益需要使用土地的；

（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

《城乡规划法》

第4条 制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。

在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。

县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准。

第28条 地方各级人民政府应当根据当地经济社会发展水平，量力而行，尊重群众意愿，有计划、分步骤地组织实施城乡规划。

第29条 城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。

镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。

乡、村庄的建设和发展，应当因地制宜、节约用地，发挥村民自治组织的作用，引导村民合理进行建设，改善农村生产、生活条件。

第30条 城市新区的开发和建设，应当合理确定建设规模和时序，充分利用现有市政基础设施和公共服务设施，严格保护自然资源和生态环境，体现地方特色。

在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围以外，不得设立各类开发区和城市新区。

第31条 旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。

历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。

第32条 城乡建设和发展，应当依法保护和合理利用凤景名胜资源，统筹安排凤景名胜区及周边乡、镇、村庄的建设。

风景名胜区的规划、建设和管理，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。

第36条 按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。

前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。

第37条 在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。

建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。

《征收条例》

第8条 为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

第9条 依照本条例第8条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。

制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。

第10条 房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。

市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。

第11条 市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布。

因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。

第12条 市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。

作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。