不动产权属认定

【专业解读】

在不动产征收活动中，征收部门首先应当对不动产的权属进行调查核实，确认征收及补偿安置所针对的实际权利人，以便进行相关权利的告知，补偿安置事宜的协商谈判，在达不成补偿协议的情况下，有权机关将对实际的权利人作出征收补偿决定。

不动产权属认定，是不动产的物权归属认定，指对不动产的所有权人、用益物权人以及担保物权人进行调查确认。根据征收法律规定，所有权人和用益物权人是不动产征收补偿安置的对象，而担保物权人也需要参与到征收活动中，以保护其合法权益。

对于不动产的所有权、用益物权，一般以不动产登记簿、产权证的登记为准。但现实中，很多不动产在转让、继承、受遗赠、出资入股、公司破产、公司合并、财产分割等情况，没有办理过户登记，甚至没有办理不动产登记的，在这种情况下，要依据相关协议、资格情况等进行认定产权归属。对于被征收不动产的产权存在争议的，需要争议当事人协商确定，或者通过司法、仲裁途径予以确认。

对于不动产产权人，征收部门还要弄清楚产权共有人的情况以及共有的性质，是按份共有还是共同共有。因为根据《物权法》第97条的规定，能够作出有效处分不动产，对于共同共有须经全体产权人共同作出，而按份共有经三分之二份额的产权人作出就可以了。

公房租赁是我国一种特殊的产权情况。在计划经济时代，我国存在着分配房屋的制度，公房租赁虽名为租赁，实际上则具备一定的物权属性。在不动产征收的实践中，一般先由公房承租人按照房改政策进行购买，然后再以产权人身份，签订征收补偿协议。但有的地方政府则是按比例把征收补偿款分配给房屋的所有权人和承租人。

不动产抵押是指抵押人将其合法的不动产以不转移占有的方式，向抵押权人提供债务履行担保。债务人违约时，债权人有权以抵押的不动产所得价款优先受偿。在不动产征收中，存在不少不动产抵押的情况。在地方政府作出征收决定，并发布公告后，不动产产权即发生了转移。这样的话，在接下来的征收补偿程序中，抵押权人要参与到征收活动中，与征收主体、被征收人进行协商。征收部门也有责任在实施征收活动的各个环节告知抵押权人，以保障其合法权益。

【案例评析】

基本案情

葛先生为青岛市甲村村民，在该村有一处宅基地。1994年8月23日，当地政府为其办理了该宅基地的集体土地使用权证书。1996年，乙村村委会向社会出让宅基地，并给购买者办理房屋建设手续及土地房产登记。葛先生支付了费用后，1996年11月1日，乙村村委会提交的《农民建房用地申请表》中用地理由为：“移地拆旧翻新。”经村委及某街道办事处审查同意，市政府为葛先生颁发了《农村宅基地使用证》，使用面积为150平方米。1998年5月25日，乙村村委会为其办理了《建设工程规划许可证》，建设规模为334平方米。2001年，当地政府为其办理了集体土地使用权的初始登记，并颁发了《集体土地建设用地使用证》。2002年1月9日，该市房产管理局为其颁发了《房屋所有权证》。2011年，地方政府对乙村进行旧村改造，实则进行商品房开发建设。因补偿标准不合理，葛先生没有与征收实施单位达成征收补偿协议。2014年9月22日，青岛市某区政府作出并向葛先生送达了《行政处理决定告知书》。2014年10月8日，某区政府作出了《行政处理决定书》。决定书认为：葛先生在甲村经审批取得了宅基地一处。其户口也在甲村，从未在乙村落户。1997年葛先生自称在乙村有旧房需要移地拆旧翻新，并提供虚假材料，骗取批准在该村获取宅基地建房。其违反了《土地管理法》第62条和国办发[2007]71号《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》第2条，依据《行政许可法》第31条、第69条以及《山东省土地登记条例》第30条之规定，决定撤销《某农村宅基地使用证》以及《集体土地建设用地使用证》。葛先生不服，向法院提起行政诉讼，请求撤销《行政处理决定书》。

司法裁判

青岛市中级人民法院作出了《行政判决书》，判决认为:1.被告认定原告违反了“农村村民一户只能有一处宅基地”“农村住宅用地只能分配给本村村民”的规定，法律依据分别为1998年实施的《土地管理法》以及2007年实施的国办发[2007]71号《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》。而原告申请宅基地的时间为1997年，根据“法不溯及既往”的原则，被告适用法律错误；2.本案被告作出的颁发宅基地使用证和集体土地建设用地使用证的行为，性质上属于土地行政登记，不属于行政许可，因而被告将《行政许可法》作为处理决定的依据，适用法律错误；3.被告在处理决定中所适用的《山东省土地登记条例》第30条，系2002年修订的《山东省土地登记条例》的内容，而原告是在2001年申办的《集体土地建设用地使用证》，该条例不适用本案。综上，被告适用法律错误，应当予以撤销。依据《行政诉讼法》第70条第2项之规定，判决撤销被告作出的《行政处理决定书》。

简要评述

本案地方政府在实施征收活动中，以否定被征收人是合法的产权人给被征收人造成很大的心理压力，从而使地方政府在后续与被征收人的协商谈判中占据优势地位。关于集体土地建设用地使用权能否流转的问题，笔者在以前已有过解读。本案中，行政机关的行政执法目的明显不当。

【实务应对】

在不动产征收中，产权人应关注征收实施单位作出的不动产权属情况的调查公示，发现遗漏或错误后，应当及时持有关证据，提出异议，征收实施单位工作人员进行复核后确认权属。

在不动产征收活动中，共有产权人应当团结一致，与政府征收部门达成一个公平合理的补偿协议。征收部门工作人员应与全部的共同共有人或其授权代表人进行协商，并签订补偿协议。

在不动产征收活动中，请产权人注意，除了产权人专有部分外，还应当对共有的不动产主张获得征收补偿的权利。

对于产权人下落不明的，征收部门进行入户调查后，应当在征收区域进行张贴，以报纸、政府官方网站等形式进行公告，公告期限应不少于30日。公告期满后，产权人仍下落不明的，征收签约期限届满后，有权机关作出征收补偿决定后，提存征收补偿款项，再次发布公告。

对于设有抵押权的不动产征收，征收部门首先要核实抵押效力。抵押人与抵押权人可以先行协商处理，在达不成解除抵押协议的情况下，征收部门对产权人的货币补偿，应当向公证机关办理提存。如果实行产权调换的，抵押人与抵押权人可以协商，重新办理抵押登记。

对于被法院查封的不动产征收，征收部门应当及时通知作出查封裁定的法院，并协助法院进行相关处理。

【法规链接】

《物权法》

第2条 因物的归属和利用而产生的民事关系，适用本法。

本法所称物，包括不动产和动产。法律规定权利作为物权客体的，依照其规定。

本法所称物权，是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。

第9条 不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。

依法属于国家所有的自然资源，所有权可以不登记。

第14条 不动产物权的设立、变更、转让和消灭，依照法律规定应当登记的，自记载于不动产登记簿时发生效力。第15条当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另有规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力。

第16条 不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。

第17条 不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项，应当与不动产登记簿一致；记载不一致的，除有证据证明不动产登记簿确有错误外，以不动产登记簿为准。

第28条 因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等，导致物权设立、变更、转让或者消灭的，自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。

第29条 因继承或者受遗赠取得物权的，自继承或者受遗赠开始时发生效力。

第30条 因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力。

第31条 依照本法第28条至第30条规定享有不动产物权的，处分该物权时，依照法律规定需要办理登记的，未经登记，不发生物权效力。

第70条 业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利。

第73条 建筑区划内的道路，属于业主共有，但属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有。

第97条 处分共有的不动产或者动产以及对共有的不动产或者动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人或者全体共同共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。

第103条 共有人对共有的不动产或者动产没有约定为按份共有或者共同共有，或者约定不明确的，除共有人具有家庭关系等外，视为按份共有。

第135条 建设用地使用权人依法对国家所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。

第142条 建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的所有权属于建设用地使用权人，但有相反证据证明的除外。

第174条 担保期间，担保财产毁损、灭失或者被征收等，担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。被担保债权的履行期未届满的，也可以提存该保险金、赔偿金或者补偿金等。

第181条 经当事人书面协议，企业、个体工商户、农业生产经营者可以将现有的以及将有的生产设备、原材料、半成品、产品抵押，债务人不履行到期债务或者发生当事人约定的实现抵押权的情形，债权人有权就实现抵押权时的动产优先受偿。

第182条 以建筑物抵押的，该建筑物占用范围内的建设用地使用权一并抵押。以建设用地使用权抵押的，该土地上的建筑物一并抵押。

抵押人未依照前款规定一并抵押的，未抵押的财产视为一并抵押。

《土地管理法》

第11条 农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。

农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。

单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府登记造册，核发证书，确认使用权其中，中央国家机关使用的国有土地的具体登记发证机关，由国务院确定。

确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》和《中华人民共和国渔业法》的有关规定办理。

第12条 依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。

《征收条例》

第15条 房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

第26条 房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的答约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

补偿决定应当公平，包括本条例第25条第1款规定的有关补偿协议的事项。

被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

《不动产登记暂行条例》

第2条 本条例所称不动产登记，是指不动产登记机构依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿的行为。

本条例所称不动产，是指土地、海域以及房屋、林木等定着物。

第10条 不动产登记机构应当依法将各类登记事项准确、完整、清晰地记载于不动产登记簿。任何人不得损毁不动产登记簿，除依法予以更正外不得修改登记事项。

《评估办法》

第9条 房屋征收评估前，房屋征收部门应当组织有关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。评估对象应当全面、客观，不得遗漏、虚构。

房屋征收部门应当向受托的房地产价格评估机构提供征收范围内房屋情况，包括已经登记的房屋情况和未经登记建筑的认定、处理结果情况。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。

对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般以房屋权属证书和房屋登记簿的记载为准；房屋权属证书与房屋登记簿的记载不一致的，除有证据证明房屋登记簿确有错误外，以房屋登记簿为准。对于未经登记的建筑，应当按照市、县级人民政府的认定、处理结果进行评估。