各种名目的征收改造

【专业解读】

现实中，以棚户区改造、危房改造、城中村改造、土地储备、腾退等名目进行的搬迁改造，属于地方政府对不动产实施的征收活动，应当以平等协商的原则，妥善解决被征收人的补偿安置事宜。

棚户区一般为住房简陋、环境较差、安全隐患多、基础设施落后的区域。近10年来，地方政府积极落实党中央、国务院决策部署，将棚户区改造纳入城镇保障性安居工程，有效改善了困难群众的住房条件，缓解了城市内部的二元矛盾，提升了城镇综合承载能力，促进了经济增长与社会和谐，是一项重大的民生和发展工程。改善困难群众的居住生活条件是实施棚户区改造的出发点，具体实施应当适用《征收条例》之规定。但现实中，不少地方政府却偏离了中央精神，进行改造的房屋大多根本不属于棚户区。

根据《城乡规划法》《征收条例》的规定，为改善低收入、生活困难，对已不适宜居住的房屋进行危房改造，这是地方政府的责任。而现实中，有的地方政府为城市改造的建设需要，在很多年前即禁止居民改建房屋，不再给居民办理相关建设手续，房屋成为危房。还有的在搬迁改造时，把搬迁区域内的房屋制造成了危房状况，继而打着为公共安全的需要实施强制拆除，此严重违背了法律规定。

城中村改造，或者称之旧城改造、旧村改造。城中村的形成，在城镇化建设初期，为了节省开发成本，征收集体土地时，绕开了农村居住区，就慢慢形成了城市包围农村的格局。改革开放以后，大量农民工进城务工，城中村起到了巨大的吸纳作用，城中村的房屋也成为失地农民填补社会保障缺失的重要物质基础。随着城市发展，城中村的位置较好，村民自建楼房大多不错，并且较多的是将房屋出租经营，集体组织经济的分红和房屋出租成为他们稳定的生计来源。所以说，在进行城中村改造时，要考虑他们的社会保障问题。同时，进行旧城区改造，要对《征收条例》第8条第5项的规定，作限制性的解释，只针对的是基础设施落后的区域。

《土地储备管理办法》对政府储备用地的来源进行了规定，地方政府进行土地收购时，应当以平等协商原则实施，严禁逼迫签订收购协议。

近几年，在个别大城市实施的征收改造活动中，发明了个新名词，叫“腾退”，就是把房屋腾出来，把土地退出来，交给地方政府。这是标准的征收行为，虽起了个新名，但本质还是征收。希望有关行政机关诚信地、依法地履行征收的法定职责。

【案例评析】

基本案情

2010年，吉林省政府作出批复，同意对向阳村集体土地实施征收，王某某等3人所有的房屋被列入征收范围。后王某某等3人与征收部门就房屋补偿安置问题未达成一致意见，2013年11月19日，长春市国土资源管理局作出责令交出土地决定。2015年4月7日，经当地街道办事处报告，吉林省建筑工程质量检测中心作出鉴定，认定涉案房屋属于“D级危险”房屋。同年4月23日，长春市九台区住房和坡乡建设局（以下简称九台区住建局）对涉案房屋作出紧急避险决定。在催告、限期拆除未果的情况下，九台区住建局于2015年4月28日对涉案房屋实施了强制拆除行为。王某某等3人对上述紧急避险决定不服，向法院提起行政诉讼，请求确认该紧急避险决定无效、责令被告在原地重建房屋等。

司法裁判

长春市九台区人民法院作出了《行政判决书》，判决认为：本案紧急避险决定所涉的房屋建筑位于农用地专用项目的房屋征收范围内，应按照征收补偿程序进行征收。九台区住建局作出紧急避险决定，对涉案房屋予以拆除的行为违反法定程序，属于程序违法。一审判决撤销被诉的紧急避险决定，但同时驳回王某某等3人要求原地重建的诉讼请求。王某某等人不服，提起上诉。

长春市中级人民法院作出的终审判决认为：涉案房屋应当由征收部门进行补偿后，按照征收程序予以拆除。根据《城市危险房屋管理规定》相关要求，提出危房鉴定的申请主体应当是房屋所有人和使用人，而本案系当地街道办事处申请，主体不适格；九台区住建局将紧急避险决定直接贴于无人居住的房屋外墙，送达方式违法；该局在征收部门未予补偿的情况下，对涉案房屋作出被诉的紧急避险决定，不符合正当程序，应予撤销。但王某某等3人要求对其被拆除的房屋原地重建的主张，不符合该区域的整体规划。二审法院遂判决驳回上诉、维持原判。

简要评述

类似本案的情况，在不动产征收中多有发生。因建设项目时间紧，有的地方政府对于已经启动征地程序的房屋，因与被征收人协商不成，而采取先进行危房鉴定，继而强制拆除的做法，刻意规避征收补偿程序，属于滥用职权行为，严重侵犯被征收人的合法权益，对此行政行为，应当坚决予以否定。

【实务应对】

各种名义的搬迁改造，系地方政府主导的征收活动，地方政府应当依据《征收条例》的规定依法实施。对在以“棚户区”“危房”等名义实施的搬迁改造中，地方政府作出的影响被征收人合法利益的行政决定，被征收人可以提起行政复议或行政诉讼，审查其合法性，以维护公共秩序和个人的财产权益。

【法规链接】

《土地管理法》

第58条 有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：

（一）为公共利益需要使用土地的；

（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；

（三）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（四）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；

（五）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。

依照前款第1项、第2项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。

《城乡规划法》

第31条 旧城区的改建，应当保护历史文化遗产和传统风貌，合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。

历史文化名城、名镇、名村的保护以及受保护建筑物的维护和使用，应当遵守有关法律、行政法规和国务院的规定。

《征收条例》

第8条 为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，

有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

（一）国防和外交的需要；

（二）由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

（四）由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；（五）由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

（六）法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。

《土地储备管理办法》

2.土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资全及形成资产的监管。

4.各地应根据国民经济和社会发展规划、国土规划、土地利用总体规划、城乡规划等，编制土地储备三年滚动计划，合理确定未来三年土地储备规模，对三年内可收储的土地资源，在总量、结构、布局、时序等方面做出统筹安排，优先储备空闲、低效利用等存量建设用地。

8.下列土地可以纳入储备范围：

（1）依法收回的国有土地；

（2）收购的土地；

（3）行使优先购买权取得的土地；

（4）已办理农用地转用、征收批准手续并完成征收的土地；

（5）其他依法取得的土地。

入库储备土地必须是产权清晰的土地。土地储备机构应对土地取得方式及程序的合规性、经济补偿、土地权利（包括用益物权和担保物权）等情况进行审核，不得为了收储而强制征收土地。对于取得方式及程序不合规、补偿不到位、土地权属不清晰、应办理相关不动产登记手续而尚未办理的土地，不得入库储备。

9.收购土地的补偿标准，由土地储备机构与土地使用权人根据土地评估结果协商，经同级国土资源主管部门和财政部门确认，或地方法规规定的其他机构确认。

《城市危险房屋管理规定》

第2条 本规定适用于城市（指直辖市、市、建制镇，下同）内各种所有制的房屋。

本规定所称危险房屋，系指结构已严重损坏或承重构件已属危险构件，随时有可能丧失结构稳定和承载能力，不能保证居住和使用安全的房屋。

第9条 对被鉴定为危险房屋的，一般可分为以下四类进行处理：

（一）观察使用。适用于采取适当安全技术措施后，尚能短期使用，但需继续观察的房屋。

（二）处理使用。适用于采取适当技术措施后，可解除危险的房屋。

（三）停止使用。适用于已无修缮价值，暂时不便拆除，又不危及相邻建筑和影响他人安全的房屋。

（四）整体拆除。适用于整幢危险且无修缮价值，需立即拆除的房屋。

第16条 房屋所有人对危险房屋能解危的，要及时解危；解危暂时有困难的，应采取安全措施。

第17条 房屋所有人对经鉴定的危险房屋，必须按照鉴定机构的处理建议，及时加固或修缮治理；如房屋所有人拒不按照处理建议修缮治理，或使用人有阻碍行为的，房地产行政主管部门有权指定有关部门代修，或采取其他强制措施。发生的费用由责任人承担。