关于行政处罚设定权问题的思考

行政处罚是规范行政管理，维护社会秩序及公共利益，保护合法权益的有效法律形式。我国自1996年公布施行《行政处罚法》以来，有力地推动了中国法治进程，更大程度上规范了行政机关及其工作人员依法行政。但是随着社会经济生活的进步及法治观念的深入发展，当初制定的法律在一些方面难免会落后于社会现实，由此就会造成法律在某些问题的规定上存有漏洞。基于现实情况的迫切需要，新《行政处罚法》于2021年修订并于7月15日起施行。此次行政处罚法的修订，顺应了现阶段的法治建设要求及社会发展实际情况，用实际行动证明了如何解决当前我国所面临的行政领域新问题新挑战。当然修订之后的法律较之旧法而言是进步的，但是仍存有可改正的空间，也亟需适应我国的法治现状。本文主要针对行政处罚的设定权问题进行简要探讨。

新《行政处罚法》第一次明确将行政处罚的概念写入法律条文中作为第二条，即：“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权利或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”该条将行政处罚的定义定位于“惩戒”，惩戒性可理解为惩罚+给当事人增加新的负担（减损权利或增加义务）。并且也从量级问题和外部性将行政处罚与刑罚和内部行政行为加以区分。行政处罚法在经历二十多年的发展中首次将定义予以明确，从定义角度也可以为明晰行政处罚的种类提供便利。新《行政处罚法》第九条将行政处罚的种类进行了详细的列举，其中新增了“通报批评、降低资质等级、限制开展生产经营活动、责令关闭、限制从业”等规定。该条将原行政处罚法规定的行政处罚的种类进行了丰富，从侧面也反映出该条的变化是适应当前我国行政执法实践中出现的各类现实问题，并对其进行的完善和补充。

此次行政处罚法的修改有诸多亮点之处，但最令人瞩目的应属地方立法机关的行政处罚设定权问题。新《行政处罚法》第十一条增加第三款规定：“法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。行政法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。”该新增条款明确了行政法规的补充设定权，结合第二款规定可理解为，当法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，只能在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内规定；如果法律在某些领域已经规定了一些比较宽泛含混的措施，但是没有就相关的违法行为规定相应的行政处罚手段，那么行政法规就可以补充设定行政处罚，将处罚权从无到有地设定出来。第十二条增加第三款规定：“法律、行政法规对违法行为未作出行政处罚规定，地方性法规为实施法律、行政法规，可以补充设定行政处罚。拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。”该条款也将地方性法规的补充设定权予以明确。

关于补充设定条款的设立，扩大了地方立法机关的立法权限。从正面来看，一定程度上减轻了中央对地方的过度控权，使地方能够针对新兴社会现象或本地域才会出现的违法乱纪行为补充设定立法，对违法行为加以规范，有助于提高国家法治水平。但是从负面来看，补充设定权最终应侧重于其“补充性”，法律条文本身也没有对补充设定的权力边界进行界定，并且只是适用听证会、论证会和报送备案等程序性机制来控制补充设定的行政法规和地方性法规的权限。这样就会留给地方过度用权的空间，以此难免会侵犯社会公众的合法权益。故，此补充设定权仍需进一步修改完善，以更好地适应当前法治现状。

新《行政处罚法》第十三条第二款和第十四条第二款规定了规章的设定权。结合第一款的规定，在已制定法律法规的情况下，规章只能在法律法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度范围内作出具体规定，不能违反上位法。只有在未制定法律法规的情况下，才可以进行设定。因第九条增加了“通报批评”这一行政处罚种类，故此处明确规章在特定领域可以对通报批评进行设定，但是也仅限于对“警告、通报批评或者一定数额的罚款”设定行政处罚，严格控制规章的行使权限，并未对规章规定的权力范围进行扩张。

新《行政处罚法》新增第十五条规定：“国务院部门和省、自治区、直辖市人民政府及其有关部门应当定期组织评估行政处罚的实施情况和必要性，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等，应当提出修改或者废止的建议。”该条款首次明确了要对行政处罚的实施情况及必要性进行定期评估，将该法定职责赋予国务院部门和省级政府及其有关部门，有效的监督行政权力的行使。

 行政处罚法是规范行政机关依法行使权力的法律，也是涉及公民、法人或者其他组织切身利益的法律。所以要严格依据法律办事，规范行使公权力，防止权力滥用，加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子，使权力在正确的轨道上运行，维护社会公平正义。