文/刘海青

2022年6月7日，北京市住建委在官网上发布《北京市城市更新条例（征求意见稿）》并面向社会公开征求意见。北京成为继广州、深圳、上海之后，第四个对城市更新立法的一线城市。  

城市更新是我国新发展形势下新的历史机遇。

2020年底发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出“实施城市更新行动”，“城市更新”首次作为一项重大整体决策部署被纳入国家中长期发展规划，成为国家层面要求实施的具体行动。

什么是城市更新？

广义上的城市更新是指为了满足生产生活发展的需要，对城市建成区的空间形态和功能进行可持续改善的建设活动，它有多种表述形式：城市复苏、城市复兴、城市改造、城市再发展、城市重建等，它伴随着城市的不断发展而一直存在，是长期持续且内容不断演变的过程。

狭义上的城市更新，根据各地方的相关规定，城市更新是指由政府部门、土地权属人或者其他符合规定的主体，按照一系列的政策，在城市更新规划范围内，对低效存量建设用地进行盘活利用，以及对危破房屋进行整治、改善、重建、活化、提升的活动。

城市更新政策已出台城市横向比对

广州——广州是中国首个创新体制机制的城市，从政府站位的角度上来说，广州的城市更新给出了明确的“政府主导”原则，颁布大量相应政策的同时，还成立了专职的“城市更新局”，统筹城市更新工作。2015年，《广州城市更新办法》颁布 ，将“三旧”改造上升到了城市更新的高度，治理城市发展过程中产生的衰败地区、土地低效开发地区，同步诸如核心区产业提升、民生改善等城市发展需要解决的重点问题上也得到了明显关注。

深圳——深圳早在2009年，就作为城市更新的先锋者提出了中国第一个城市更新专项政策《深圳市城市更新办法》，可以说这一年是我国正式进入了城市更新的元年。对比广州，深圳的城市更新政策变“政府主导”为“政府引导”，相比之下更高强度给予了市场力量在城市更新过程中盈利的基础和参与积极性。2009年，深圳作为城市更新的先锋者提出了中国第一个城市更新专项政策《深圳市城市更新办法》，可以说这一年标志了我国正式进入了城市更新元年。2020年，《深圳经济特区城市更新条例》颁布，用了11年的时间完成了从地方政府规章到地方性法规的飞跃。

上海——2015年，“寸土寸金”的上海也颁布了《上海市城市更新实施办法》，强调了“有机更新”的概念。上海的城市更新以提升全球城市竞争力为重点，立足打造卓越的全球城市，营造高品质城市空间。有了这样的定位，上海的城市更新延续了其在规划技术方面先进性，从规划管理与土地管理的角度开始给出一系列创新，比如全生命周期管理、用地性质互换、公共要素清单等等，在某种程度上标志着城市开始了从增量阶段的刚性规划到存量阶段弹性控制的探索，城市规划管理的地位开始上升。

成都——2020年，成都市发布《成都市城市有机更新实施办法》，直接将“有机更新”的更新方式写到了文件的名称中，从产业结构、环境品质、文化传承三个角度出发，围绕建设国家中心城市、美丽宜居公园城市、国际门户枢纽城市和世界文化名城，对城市空间形态和功能进行整治、改善、优化，这些文件明确了成都的城市更新将保护、产业、生态的优先级放到首位，物理空间上要“少拆多改”。

北京——北京的城市更新结合圈层划分与街区单元的引领作用，先做试点然后制定具体规划，也就是开篇所说到的《北京市城市更新条例（征求意见稿）》。北京标新立异的给出了“政府推动”的新方向，即在“规划引领”的基础之上，“组织实施”方面政府“退”一步给市场化参与的实施主体，“配套政策”方面政府“迈”三步——规划政策、土地政策、资金政策全面给予实施主体以支持。鼓励市场主体投资参与城市更新，鼓励产权人自筹资金实施自主更新，鼓励金融机构创新金融产品支持城市更新。站位的 转变标志着思路的转变。结合我国以“有效市场+有为政府”的思路实现高质量发展，积极响应中央“简政放权”的要求，北京的城市更新政策将政府从规则制定者与计划执行者的角色逐渐转化为方向的引导者和秩序的维护者。

“小规模、渐进式、可持续”，不仅体现出了有机更新的内涵，也给首都从“城市管理”向“城市治理”方向下，奠定了城市更新的总基调。

重庆——2021年6月《重庆市城市更新管理办法》的发布，不仅考虑到十四五的新发展要求，作为住建部2020年“城市体检”工作的样本城市之一，重庆还将城市体检的内容考虑到了本次政策的制定中去，显示出了对城市更新工作考虑的全面系统性。细读文件后，我们禁不住要喊一声痛快。可以说政策之开明，路径之清晰，当为时下各个城市中最出挑的，没有一句含糊不清的冗辞官话，很重庆、且很有股改革开放勇立潮头的振奋感。

城市更新各种政策的落地体现了各个城市对自身发展的信心和节奏。具体怎么更新是要因地制宜，量体裁衣，从长计议的，不是一个技术管控思维下的规划和行政法规可以统一解决的，实务中的各项问题解决起来更为复杂，是变革同时也是挑战。