北京诚略律师事务所 郭璐

近年来，随着我国社会经济发展和城市化进程加快，城市人口规模不断扩张，城市用地不断向外拓展，城市周边的乡镇或村集体所有的土地面临征收、征用。土地被征收，集体土地使用权被收回，土地上的房屋及附属物缺乏存在的基础，同样面临被拆的窘境。一时间，征收拆迁的浪潮风起云涌，因征拆所引发的矛盾纠纷不在少数，尤其是一些群体性及暴力事件的发生，更是骇人听闻。以行政机关为代表的征收方与被征收人进行着复杂的利益博弈，但是相对而言，被征收人往往处于弱势地位，如果政府不能做到公平公正，致使被征收人的权益受到不法侵犯，由此造成的矛盾纠纷会愈演愈烈。

一、征收拆迁中引发矛盾纠纷的原因

自古以来，土地是农民赖以生存的根本，是老百姓的“命根子”，是生活的来源，征收拆迁关乎老百姓的切身利益。如果征收方能够在征收活动中给予被征收人公平合理的补偿，使其生活水平不降低，长远生计有保障，那么就不会产生所谓的矛盾纠纷。问题的关键在于，政府希望通过城市的更新改造促进发展、增加资本，开发商希望通过项目从中获得利润，所以在巨额利益的驱动下，部分政府开始通过各种名目实施征收，降低补偿标准，征收补偿价格严重不合理。老百姓在得不到满意补偿的情况下，又囿于征收方的强大攻势，继而会产生矛盾纠纷。当然在一些案件中，也不免有些老百姓会漫天要价，但是这种情况属于少数，发生矛盾的主要原因大部分还是由征收方引起。

（一）应以公共利益之目的实施征收

我国《民法典》第243条、《宪法》第10条和《土地管理法》第45条等相关法律均规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用。”依此规定，征收拆迁必须是出于公共利益之目的，而不能是商业或其他经营性目的。在实践中，虽然明确界定了“公共利益”的范畴，即哪些项目的建设可以依法征收土地，但是不能避免一些政府以公共利益之名进行征收后，再将土地出让用作经营性用途。为了减少此种情况的发生，是否可以考虑如果是为了经营性目的实施征收，制定针对此种情况下的补偿标准对被征收人给予补偿。更有政府通过各种名目或者违法手段对土地进行征收，“旧村改造”“旧城改造”“以租代征”“以拆违代拆迁”等等，试图通过不合法的方式使被征收人交出土地，剥夺其合法权益。下面通过本所主任纪律师代理的案件来了解征收中双方会产生的矛盾纠纷。（下文所有的案例均出自纪律师代理的案件）

【案例】

浙江省衢州市柯城区宣某某等18人系衢州府山中学教工宿舍楼的住户，因衢州分行扩建营业用房建设项目之需要，拟自行收购、拆除占地面积为205平方米的府山中学教工宿舍楼。被告衢州市国土资源局请示收回国有土地使用权并报衢州市人民政府审批同意。同月，衢州市国土资源局作出衢市国土（2002）37号《收回国有土地使用权通知》（以下简称《通知》），并告知宣某某等18人其正在使用的国有土地使用权将收回及诉权等内容。原告不服，向法院提起行政诉讼。浙江省衢州市柯城区人民法院作出（2003）柯行字第8号《行政判决书》，认定被告衢州市国土资源局在作出《通知》时，仅说明是依据《土地管理法》及浙江省的有关规定作出的，但并未引用具体的法律条款，故其作出的具体行政行为没有明确的法律依据，属于适用法律错误。根据衢州市国土资源局提交的有关证据，难以证明其作出的《通知》符合《土地管理法》所规定的“为公共利益之目的使用土地”的情形，主要证据不足。综上，法院遂判决撤销被告衢州市国土资源局作出的衢市国土（2002）第37号《收回国有土地使用权通知》。

在该案中，被告提供的证据不足以证明是因公共利益需要而实施征收，所以法院作出撤销判决。“公共利益”应是征收拆迁中的唯一合法理由。

（二）应给予公平合理的征收补偿

根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第2条、《土地管理法》第48条等相关法律的规定，“征收土地、房屋等应该给予被征收人公平合理的补偿”。我国法律也对应予补偿的项目和补偿费用标准进行了规定，但是在实际落实的过程中，总是不能保障被征收人的生活水平和居住条件。其中的问题包括补偿安置不到位、补偿范围小、补偿金额低等等，哪一点不合理都会触发征收方与被征收人之间的矛盾。

【案例】

曾先生在赣州经济技术开发区某村拥有一处房屋，2003年9月23日，江西省人民政府批准赣州市黄金开发区2003年度第6批城市建设用地，将曾先生所在村集体土地征收为国有。2002年、2006年和2009年相关部门发布相关拆迁文件和征地公告，因补偿标准不合理，曾先生没有与征收实施单位达成补偿安置协议。2016年，赣州市国土资源局开发区分局对曾先生作出《补偿安置决定书》，曾先生对此不服，提起诉讼。赣州经济技术开发区人民法院判决认为，被告对原告作出的补偿决定所适用的补偿标准显失公平。某村土地征收在2003年获省政府批准，但是于2016年才对原告作出补偿决定书，时间相隔13年，被告对原告的补偿标准适用的却是2002年、2006年、2009年制定的文件规定的补偿标准。根据相关法律规定，原告房屋现已纳入城乡规划区，故被告对原告的补偿显失公平，遂判决撤销被告作出的《补偿安置决定书》。

在征收拆迁过程中，要准确理解公平合理补偿的含义，所确定的补偿标准要能够保障被征收人的生活水平和居住条件。然而许多地方的征收补偿方式和标准欠缺对被征收人以后长远生活的考虑，导致被征收人陷入两难的境地。

（三）应符合法定的征收程序

《国有土地上房屋征收与补偿条例》和《土地管理法实施条例》均规定了征收的法定程序，符合法定程序的征收也是依法行政原则的体现。征收程序不能流于形式，要公开透明，具备实质性内容。因征收涉及被征收人的重大利益，所以应严格按照正当的程序进行，不可违反法律规定。

【案例】

王先生系沈阳市某村村民，因有关城市建设项目需要，地方政府对该村村民的房屋实施征收改造。2013年沈阳市铁西区政府作出《对某村村屯房屋进行征收的决定》，并发布征收公告。王先生对此征收决定不服，向法院提起诉讼，请求撤销此征收决定。沈阳市中级人民法院作出《行政判决书》，判决认为，被告依据征收条例等规定对征收范围内居民房屋进行征收，虽有利于被征收人，但被告未提供证据证明其作出被诉征收符合《征收条例》的程序规定。因征收范围内大部分房屋已被拆除，故应确认被诉征收决定违法。

对于征收过程中的程序机制，从征收土地预公告、社会稳定风险评估、听证程序、征收补偿方案的论证和公布等到补偿安置协议的签订，都应该按照法律的严格规定执行，不能在某一步骤的实施上大打折扣，否则将对被征收人产生不利的影响，也不符合民主法治政府的形象。

二、征收拆迁中矛盾纠纷的化解对策

征收拆迁中的矛盾纠纷，归根到底就是利益格局分配不均的问题。要想妥善化解，就需追根溯源，征收主体一方以身作则，做好征收拆迁工作。

国办发明电〔2010〕15号、中纪办〔2011〕8号、法〔2012〕148号和国土资电发〔2013〕28号文件等都曾明确，在征收拆迁过程中，个别地区仍存在违法违规强制拆迁问题，也相继发生过多起致人死亡事件，造成恶劣的社会影响，严重危害群众利益，损害了党和政府形象。为了进一步加强征地管理，防止违法违规征地，杜绝暴力征地行为，保护被征地农民的合法权益，维护社会和谐稳定，就有关事项作出紧急通知，文件中的相关内容也对应了应如何化解矛盾纠纷。

要充分认识做好征地拆迁工作的重要意义，严格执行征地程序，做好征地补偿工作；坚决纠正违法违规征地行为，认真研究解决征收拆迁案件中出现的新情况新问题；完善相关政策，切实维护被征地拆迁农民的合法权益。同时也应强化责任落实，督促行政机关有关部门及其工作人员依法履行职责，严格追究相关责任人的责任，正确引导社会舆论。在现代法治社会，更需要我们严格依法办事，遵纪守法，不可恣意妄为。