关于责令交地决定现状的思考

文/王苏律师

新《中华人民共和国土地管理法实施条例》（以下简称“土地管理法实施条例”）于2021年9月1日开始实施，其中第六十二条规定：“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。”

在集体土地征收过程中，政府与相关部门履行征收的程序后，征收双方难以达成补偿安置协议时，无论之前的土地管理法还是土地管理法实施条例都规定，由土地行政部门作出责令交出土地的决定，后申请法院强制执行，迫使被征收人交出土地。新的土地管理法实施条例规定，作出责令交出土地的主体由土地行政部门变成县级以上人民政府。本文小编从代理的责令交地的案件以及其他地区类似案例为例，综合对比同类型的案例，论述实务中法院针对该责令交地行政行为的审理角度分析，政府作出责令交地决定后，法院是从哪些角度裁判论述该行为的合法性。从法院裁判的角度分析，法院的裁判观点与被征收人对责令交地审查条件认识上存在的差异以及对于《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第三款内容是如何理解？

一、法院审查被征收人获得补偿的标准

 从案例库中检索责令交出土地的决定案发现，法官在审查被征收人是否获得补偿安置或者无故拒绝接受安置补偿的认定标准与现实中被征收人的理解存在较大差距。

第一种，审理责令交出土地决定案的法官认为，假如被征收人认为补偿标准低，未签署安置补偿协议，但征收主体已经按照法律规定履行征收程序，即便是被征收人不签署安置补偿协议，只要把被征收人的补偿，按照补偿安置方案确定的款项进行提存（提存在村委会等），就会认定征收主体已经对被征收人进行了安置补偿。

第二种，在征收主体和被征收人多番协商仍不能达成协议的情况下，征收主体根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条规定，作出征地补偿安置决定。这种情况下，只要补偿安置决定未被法院或征收主体撤销或确认无效的情况下，一般法官审理时会认为，征收主体已经对被征收人履行安置补偿。

第三种，在浙江省裁判例中的责令交地案例中发现，征收相关部门在作出责令交地决定之前，一般会履行一种行为，行政机关向被征收人发出责令限期交出土地的通知，通知内容是让被征收人在限期内交出土地，并在期限内选择补偿方式。通知书内容包括货币补偿安置和产权调换的方式。有的行政机关甚至在通知中明确规定，被征收人如果限期内不选择补偿方式的话，征收主体会认为被征收人自动放弃选择补偿的方式，最终行政机关确认补偿方式。征收部门认为被征收人是自己放弃选择权，从而被征收人失去补偿安置方式的选择权。过了通知规定期限后，相关征收部门会作出责令交地决定。这种情况下，法官在审理责令交地时，审查被征收人是否获得补偿安置时，如果在事实层面、程序层面、法律层面都不存在问题时，法官会认为被征收人已经获得补偿安置，符合《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第三款的内容，驳回被征收人撤销责令交出土地决定的诉讼请求。

二、法官与被征收人对已经安置理解的差异

现实中被征收人面对征收部门作出的责令交出土地决定时，认为按照补偿方案认定补偿标准低，征收双方只要未签署安置补偿协议就不能认为自己已经获得补偿安置。一般人理念也会认为被征收人获得补偿安置标准是签署安置补偿协议，大多数被征收人会疑惑为何法官在审理责令交出土地决定案中判断的标准是上述的观点呢？法官在审查责令交出土地决定合法性时侧重点是在哪里？小编意在从法官的角度去观察，作为被征收人要时刻注意征收中征收主体作出的行政行为，可能您认为一些不重要的行政行为，会一失足成千古恨，对后续的补偿标准可能产生巨大的影响。

小编在一起责令交出土地决定实务案中发现，征收部门依据10年前的评估报告，10年后重新启动征收程序后，给予被征收人补偿安置。为了符合责令交出土地决定的合法性审查标准。在未告知，也未和被征收人协商情况下，向被征收人的账户直接强行打款。被征收人面对陌生打款行为，不知款项来源，选择原路退回。被征收人意欲通过强行打款行为，满足责令交出土地决定中被征收已经获得补偿安置的标准。

那现实中在征收集体土地过程中，征收主体该如何操作才能更有利于保护被征收人权益？参照《国有土地上房屋征收和补偿条例》规定中可以发现，在征收主体前期履行法定征收程序后，在征收主体和被征收人协商不能达成安置协议时，征收主体根据补偿安置方案及评估报告作出补偿安置决定路径中发现，在征收部门与被征收人达不成协议，在与被征收人协商无果的情况下，征收部门向征收主体申请作出补偿决定。那么在征收集体土地过程中，也可参照该程序实施。这种操作既可以理顺集体土地征收的程序，又能避免集体土地征收乱象。

作为从事不动产征收的实务律师认为，在集体土地征收过程中只要被征收人未签署安置补偿协议，不能片面认为被征收人已经获得安置补偿。同时认为在集体土地征收过程中，法官在审查行政机关作出责令交出土地决定合法性时，不能仅仅表面审查只要打款或提存被征收人补偿款就认为责令交地决定符合审查标准中被征收人已经获得补偿安置。

根据检索有限的裁判案例发现，部分地方政府在集体土地征收的过程中，并未严格依照《土地管理法》《土地管理法实施条例》等法律规定的程序实施征收，导致征收中出现种种严重问题。有的地方政府在达不成补偿协议时，直接把被征收人的房屋强制拆除，征收部门在强拆房屋后作出责令交地决定；更有甚者直接把被征收房屋强拆后用于项目建设，最后作出责令交地决定；还有的地方政府直接令征收部门作出责令交地，并在责令交地前置程序，责令交地告知书中依据补偿安置方案给予被征收人的补偿，并限期让被征收人选择补偿方式，若限期内没有选择补偿方式，征收部门会直接选定一种补偿方式。从裁判案例中窥见，集体土地征收中的乱象之多，损害被征收人的权益。例如已经把被征收人房屋强制拆除，土地已经用于建设项目，这时再作出责令交出土地决定的意义是什么？《土地管理法实施》第六十二条规定，违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上地方人民政府责令交出土地；拒不交出土地的，依法申请人民法院强制执行。由上述法律规定可以看出，政府作出责令交出土地决定的前提，是征收主体履行合法征收程序后，征收双方充分协议仍不能达成补偿协议时，由县级以上人民政府作出责令交出土地决定，在被征收人不诉讼不复议情况下，责令交地决定过起诉期后，由县级以上人民政府向法院申请强制执行责令交出土地决定；若被征收人对责令交出土地决定提起复议或诉讼，责令交地决定被行政机关或法院予以认可其合法性后，征收部门可向法院申请强制执行责令交地决定。责令交地决定是申请法院强制执行的依据，也算是集体土地征收过程中最末端的程序。假如被征收人房屋被强拆，土地已经用于建设，那么留给被征收人的是什么？或陷入确认强拆违法及国家赔偿，或后续还有补偿安置决定、责令交地决定等程序，被征收人就会陷入无限诉讼程序中，不仅增加被征收人诉累，而且浪费司法资源。

根据实务中办案及参考的裁判例，再综合相关法律规定，小编认为在集体土地征收过程中，征收主体应按法律规定，完善前期的征收程序。在作出征收决定后，履行相关程序后，充分与被征收人进行协商，经协商仍不能达成安置补偿协议的，以合理的评估报告为依据作出安置补偿决定，后征收主体可以根据法律规定作出责令交出土地决定，过复议起诉期后，征收主体可向法院申请强制执行责令交地决定。

同时作为从事不动产征收实务的律师，也望法院在责令交出土地决定被诉诸法院后，法官审查该行政行为合法性时，除了参照《土地管理法实施条例》第六十二条、《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条标准审查外，还应从现实角度审查给予被征收人补偿安置标准是否合理，补偿是否到位情况，更不能简单依据征收主体对补偿提存或者强行打款的行为就认定被征收人已经被安置。补偿是否到位、合理，关键的审查标准是保障被征收人生活水平不降低、长远生计有保障，不单单只做形式审查。