责令改正或限期改正违法行为与行政处罚的关系

文/郭璐

一、责令改正或限期改正违法行为与行政处罚问题的提出

关于责令改正或限期改正违法行为与行政处罚的关系问题，是一直在探讨的热点话题，对于责令改正或限期改正违法行为的性质认定存在重大分歧。在行政执法的过程中，对于违法行为的查处，往往会综合运用责令改正或限期改正违法行为和行政处罚等手段。那么，二者究竟存在何种法律关系？

在往期代理的案件中，上诉人XXX与被上诉人XX自然资源局和XX人民政府行政处罚纠纷中，被上诉人XX自然资源局经过立案调查，认为上诉人在未办理任何相关用地审批手续的情况下，在土地上建盖房屋用于居住的行为违法，遂就违法占地行为作出《行政处罚决定书》，给予上诉人如下处罚：1.没收在违法占用的符合土地利用总体规划的土地上建盖的建筑物和其他设施；2.责令30日内将违法占用的土地退还XX村组集体。在同一批案件中，其他上诉人收到的《行政处罚决定书》部分内容是责令15日内自行拆除在违法占用的不符合土地利用总体规划的土地上建盖的建筑物和其他设施，恢复土地原状。

上述案件中，行政处罚决定书中对违法占地行为进行查处，涉及的处罚措施包括了没收、责令退还和责令限期拆除等手段。虽然处罚决定书中规定了这些处罚手段，但其性质是否都属于行政处罚呢？

二、责令改正或限期改正违法行为与行政处罚的概念和特征

责令改正或限期改正违法行为，是指行政主体责令违法行为人停止和纠正违法行为，以恢复原状，维持法定的秩序或者状态，具有事后救济性；根据《行政处罚法》第二条的规定，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。行政处罚的主体主要是行政机关或法律、法规授权的其他行政主体，前提是相对方实施了违反行政法律规范的行为，行政处罚的性质是一种以惩戒违法为目的具有制裁性的具体行政行为。

三、责令改正或限期改正违法行为的性质认定

关于责令改正或限期改正违法行为的性质认定，历来存在不同的观点。有人认为责令改正属于行政处罚，有人认为属于行政强制措施，也有人认为属于行政命令。下文将对这三种观点分别进行探讨。

1.责令改正或限期改正违法行为与行政处罚

首先从上文已经提到的二者的概念及特征角度看，责令改正是对违法行为的制止和纠正，要求违法行为人履行既有的法定义务；而行政处罚则侧重于对违法行为人的惩戒，具有法律制裁性。根据《行政处罚法》第二十八条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。由此可知，责令改正或限期改正违法行为与行政处罚在此处是并行适用的关系，而不是从属关系。《行政处罚法》第九条将行政处罚的种类做了明确的列举，即包括警告、通报批评、罚款、没收、暂扣许可证件、降低资质等级、吊销许可证件、限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业和行政拘留等，并没有将责令改正或限期改正违法行为囊括在内。责令改正或限期改正违法行为因根据各种具体违法行为的不同，可以表现为停止违法行为、责令退还、责令赔偿、责令改正和限期拆除等形式。

综上，责令改正或限期改正违法行为不属于行政处罚，只是一个具体的行政行为，二者在概念、性质、内容和形式等方面均不相同。通过此处的论述，可以回答文章伊始我们提到的案例问题，该《行政处罚决定书》中对违法占地行为的责令退还和责令限期拆除，应属于责令改正或限期改正违法行为的内容。在对违法行为人给予行政处罚的同时，要责令其改正违法行为，不能只处罚，让违法行为继续下去，要将违法行为予以纠正。否则，就失去了行政处罚的最终目的。

2.责令改正或限期改正违法行为与行政强制措施

行政强制措施，是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。行政强制措施强调控制和预防，往往是在调查违法行为的阶段使用，为了预防而实施强制行为，行政强制措施是行政处罚的前提性行为。而在某些法律、法规的规定中，也将责令改正或限期改正违法行为设定为行政处罚的前置性条件。例如《中华人民共和国农产品质量安全法》第四十七条规定，农产品生产企业、农民专业合作经济组织未建立或者未按照规定保存农产品生产记录的，或者伪造农产品生产记录的，责令限期改正；逾期不改正的，可以处二千元以下罚款。从该条规定可以看出，只有违法行为人在限期改正期限内不改正的，才可以处以罚款的行政处罚措施。那么，责令改正或限期改正违法行为是否属于行政强制措施呢？

责令改正或限期改正违法行为与行政强制措施都属于具有拘束力的具体行政行为，但是二者之间也不是从属关系，存在不同之处。一方面，实施行政强制措施没有基础决定，相关主体可以直接动用强制力量，且该措施具有暂时性，时间不确定性的特点。而责令改正或限期改正违法行为只是责令违法行为人停止和纠正违法行为，以恢复原状，不具有直接强制性。在时间的规定上，一般行政机关作出相关通知时会予以明确；另一方面，因行政强制措施主要以预防为主，所以在某些情况下实施行政强制措施并不以违法行为的实际发生为前提，而责令改正或限期改正违法行为需要以违法行为的实际发生为前提。

3.责令改正或限期改正违法行为与行政命令

行政命令是行政主体依法要求相对人进行一定的作为或不作为的意思表示，是要求相对人履行一定的义务，而不是赋予相对人一定的权利。相对人如果违反行政命令，可以引起行政主体对他的制裁。责令改正或限期改正违法行为也是行政主体对违法行为人发出的，要求其履行既有法定义务的命令。因此，笔者认为，责令改正或限期改正违法行为是一种行政命令。在最高人民法院发布的（2018）最高法行申4718号《行政裁定书》中，认定责令改正或限期改正违法行为是与行政处罚相不同的一种行政行为，是行政机关在实施行政处罚的过程中对违法行为人发出的一种作为命令。

四、责令改正或限期改正违法行为与行政处罚的关系

前文在论述责令改正或限期改正违法行为的性质中，已经将二者之间的区别予以明确。虽然两种行政行为的性质不同，但是也存在一定的联系。首先，二者都以违法行为的存在以及发生为前提。因违法行为人的违法行为会引起行政机关作出责令改正或限期改正违法行为的具体行政行为，或者作出行政处罚。责令改正或限期改正违法行为可以单独适用，也可以作为行政处罚的前置程序或者与行政处罚并行适用，具体的措施需要根据案件情况和法律规定的不同来进行选择。其次，二者的目的相同。无论是责令当事人改正或限期改正违法行为还是对当事人进行行政处罚，其最终目的都是为了纠正违法行为，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护社会公共利益，维护社会秩序和行政管理秩序。最后，在多数情况下，需要二者同步进行。如前述提到的《行政处罚法》第二十八条的规定。如果只是单一的责令改正或限期改正违法行为，那么不能达到惩戒违法行为人的目的；如果只给予行政处罚而不让其改正违法行为，那么行政处罚的措施将会如空中楼阁，违法行为可能会继续存在，不利于行政管理秩序的恢复。所以，需要将二者结合起来，能够达到既惩治违法行为人又维护行政管理秩序的作用，使违法行为人不敢再实施违法行为。

正确认定责令改正或限期改正违法行为的性质，厘清其与行政处罚的关系，具有十分重要的意义。作为行政管理的重要手段，无论在理论上，还是在司法实践中都是极具价值的。