没有规划许可手续或产权证书的房屋，不等于违法建筑

文/李亚杰律师

没有规划许可手续或者没有办理产权证书的无证房屋，并非一概为违法建筑。从实践来看，认定违法建筑要综合考虑建筑物的形成时间、是否符合当时法律法规或政策要求、是否为生活必需、是否为建造人自用、是否严重违反城乡规划、是否经过有关部门同意等因素，根据每个案件的具体情况进行甄别处理，不能一概而论。

一、基本案情

北京市通州区张某，1999年从本村村民手中购买了一处宅院。随后，在院落内进行了房屋修建和翻建。案涉院落具有北京市土地登记审批表，但没有办理相关产权证书。张某在进行房屋修建、翻建时，也没有办理相应的建设手续。

2020年，张某所在的村庄被纳入征收范围。同年9月，镇政府向张某作出了《限期拆除决定书》，认定张某的宅院属于违法建筑，要求张某在3天之内自行拆除。限期拆除期限届满后，张某并没有主动拆除房屋。又过了几天，镇政府向张某作出了《强制拆除决定书》，决定强制拆除张某的房屋。

鉴于此，为保护房屋免受强制拆除的后果，张某委托律师向法院提起了行政诉讼。

二、法院裁判

法院经审理后认为，涉案院落具有北京市土地登记审批表，具有合法的宅基地使用手续。张某从本村村民手中购买涉案院落内房屋，其作为本村村民依法取得了相应宅基地的使用权和房屋所有权。之后，张某对涉案院落房屋进行修建或者翻建，虽未取得相应的建设手续，但不能一概认定为违法建设，应当综合考虑涉案建筑物的形成时间、当事人居住情况以及建筑物是否存在明显的违反村民建房需求等因素进行考虑，而且涉案院落所在村落正在拆迁过程中，镇政府的行为存在以拆违促拆迁的嫌疑，故《限拆决定书》将涉案建筑简单认定为违法建设的行为事实不清、证据不足。同理，在涉案建筑认定违法建设存疑的情况下，相应的查处程序亦违反法律规定。据此，法院判决撤销镇政府作出的《限期拆除决定书》。张某的房屋得以免予强制拆除。

三、律师分析

违法建筑，最早称为“违章建筑”，近些年立法和司法实践逐渐摒弃“违章建筑”的称谓，逐渐统一为“违法建筑”的表述。不过关于“违法建筑”的概念，国家立法层面仍然没有做出清晰的界定。目前，在我国存在的“违法建筑”，主要由《城乡规划法》《土地管理法》《建筑法》等进行调整，这些法律从建设规划许可、用地许可以及施工许可等方面对建筑物的合法性进行规制。其中，《土地管理法》调整的主要是非法占用、转让土地擅自建设的违法建筑；《城乡规划法》调整的是未依法取得规划许可证或者未按照规划许可内容建设的违法建筑；《建筑法》调整的主要是未依法取得施工许可证或者未按照施工许可内容建设的违法建筑。

根据《城乡规划法》的规定，凡未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑属于违法建筑。然而，实务中，即便没有取得规划许可或者建设行为与规划许可内容不符，也有可能被主管部门或者法院认定为合法建筑。这是因为，受制于我国城乡规划以及规划许可制度发展的实际情况，对是否为违法建筑的认定，并不能仅凭《城乡规划法》所确定的标准进行对照，还要结合具体情况进行综合分析认定。目前，司法实践的观点是：对于在1984年《城市规划条例》实施前建成的房屋，属于因历史原因形成的没有建设审批手续的房屋，一般不认定为违法建筑。但房屋存在重建、扩建行为的除外。有些地方针对违法建筑，制定了专门的认定标准和处理办法，实务中应当具体查询对照。

对于没有取得产权证的房屋，也不能一概认定为违法建筑。实践中，没有产权证书的原因多种多样，有的是因为，当地从来没有发放过权属证书，有的是因为，正在办理权属证书的过程中。目前，司法实践的观点是：对于因历史原因没有办理产权证的房屋，行政机关在没有充分证据证明该无证房屋属于违法建筑的情况下，应当将该房屋视为合法建筑。行政机关和人民法院对没有产权证书的房屋进行认定时，应当综合考量没有办理产权登记的历史原因、房屋来源、土地使用权来源、规划许可、房屋用途等因素。