“官告民”案件现实的存在感

文/王苏律师

我国行政诉讼制度是以“民告官”为基础进行制度设计的，解决的是行政机关在行政管理过程中侵犯公民合法权益的问题，是公民合法权益提供司法救济的制度，这是我国行政诉讼制度的本质特征。也就是说，在我国的行政诉讼中，行政机关只能作为被告而不能作为原告提起诉讼，不能提起反诉。这个制度设计是基于我国法律承认行政机关所作出的行为具有公定力、拘束力和执行力。同时，在整个行政法律关系中，行政机关都是非常强势，随时可以运用手中的行政权力对行政相对人作出处罚甚至强制。随着城市化进程推进，拆迁也大规模启动，加之立案登记制的推进，行政案件出现井喷式增长。依据行政诉讼法制度设计的目的，那现实中是否根本不存在“官告民”呢？下文从实务案件中，讲述现实中的非典型性“官告民”案件。

由北京诚略律师事务所纪召兵律师代理的上海市征收案件，委托人胡先生是上海市浦东新区的村民。因相关建设项目的需要，政府对其房屋进行征收。因委托人胡先生兄弟多，父母以免百年之后产生争议，就早早通过法院调解书析产分家。但因兄弟三人的房屋都建设在父母年轻时申请的一处宅基地上，当政府启动征收项目时，竟然在委托人胡先生不知情的情况，和委托人胡先生父母签署了安置补偿协议。委托人胡先生作为合法产权人，而负责征收相关工作人员并未和委托人胡先生协商，而是跳过委托人胡先生和其父母签署协议。征收部门和委托人胡先生父母签署协议后，因委托人胡先生知晓后并不同意安置补偿协议的内容，一直未搬离自己的房屋。而政府部门却作为原告，起诉委托人胡先生父母履行安置补偿协议。而法院不仅顺利立案，还以民事案件进行立案，并作出了民事判决书。委托人胡先生并不知情，无意间得知该民事判决书的存在。启动履行协议的原告是浦东新区房屋征收事务中心，被告是委托人胡先生的父母，安置补偿协议签订的时间是2021年4月26日。

《中华人民共和国行政诉讼法》以及法释〔2019〕17号《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第二项规定可知，胡先生父母和浦东新区房屋征收事务中心签署的安置补偿协议系行政协议，属于行政诉讼受案范围。那该协议应该归行政诉讼法中设计的制度约束，而不是任由法院改变该制度设计，通过民事诉讼法规定，试图规避行政诉讼制度设计的只能“民告官”不能“官告民”。

梳理本案争议的问题一安置补偿协议是否是行政协议；问题二浦东新区是否作为行政主体，独立承担行政责任。

对于问题一：胡先生父母与浦东新区房屋征收事务中心签署的安置补偿协议是否属于行政诉讼的受案范围。根据法释〔2019〕17号《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二条第二项：“（二）土地、房屋等征收征用补偿协议；”胡先生房屋因浦东新区政府因相关项目建设被纳入征收范围，胡先生父母与浦东新区房屋征收事务中心签署的协议，必然属于行政协议，属于行政诉讼的受案范围。

至于问题二：浦东新区房屋征收事务中心能否作为行政主体独立承担责任。《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》第五条第二款规定：“区（县）土地管理部门下属的征地事务机构具体实施征地房屋补偿工作。” 通过浦东新区人民政府官网查询的结果上海市浦东新区房屋征收事务中心是上海市浦东新区建设和交通委员会下属单位，承担房屋征收与补偿、推进旧区和“城中村”改造、指导监管征收动迁项目拆房工程等相关事务性工作。而《上海市征收集体土地房屋补偿暂行规定》作为上海市人民政府制定的规章，其职权中包括房屋征收与补偿的行政管理职能，其可以授权征地事务机构从事房屋征收补偿的工作。浦东新区房屋征收事务中心取得授权，可以从事具体房屋征收与补偿工作。房屋征收事务中心与胡先生父母签署安置补偿协议，是在履行公共管理的行政职能。因土地使用权属于公共资源，政府作为公共管理的主体重新配置公共资源，是在履行行政管理职能。从规章授权的角度，上海市浦东新区房屋征收事务中心可以作为行政主体独立承担责任。因此，在上海市浦东新区房屋征收事务中心作为原告起诉胡先生的父母履行补偿安置协议，明显是与行政诉讼法的制度设计相抵触，法院在立案阶段就应该不予立案，即便是立案也应该驳回起诉。受理该案的法院不但顺利立案，而且法院还做出民事判决书。征收本应为了公共利益而实施，安置补偿协议也系行政协议，法院的立案庭法官不明白，审判庭的法官也未按照法律规定审判，罔顾法律规定，规避法律规定，损害被征收人合法权益。

作为法官应该清楚民法是调整平等主体公民、法人、其他组织之间人身、财产的法律关系，而行政法调整的是不平等主体之间的行政法律关系。民事法律关系和行政法律关系之间是泾渭分明的，不易混淆。胡先生的案件，后来法官虽说作出的是民事判决书，但是行政庭的法官审理的。听到此言论，更是可笑至极，行政庭法官明知是行政案件，却做出民事判决书。

行政诉讼的制度设计不能“官告民”，并不意味着行政主体丧失救济途径，根据行政法规定可知对协议相对人违反行政协议的行为寻求救济：

1.如果行政机关认为公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，要求其履行，可以根据《行政协议司法解释》第二十四作出要求其履行协议的书面决定或处理决定。公民、法人或者其他组织收到书面决定或者处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，行政机关可以向人民法院申请强制执行。

2.如果行政机关基于国家利益、社会公共利益需要变更、解除行政协议，可以直接行使行政优益权，作出变更或解除行政协议的行政行为，而不用诉诸司法。这是行政诉讼没有必要将反诉制度纳入的重要因素之一。纵观胡先生案件可知，即便胡先生父母未按照协议约定履行，相关政府部门可以作出书面决定或处理决定。当胡先生父母收到书面决定或者处理决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，行政机关可以向人民法院申请强制执行。而非罔顾法律规定于不顾，肆意作出错误民事判决书，损害胡先生合法权益。

纵观整个案件，作为从事不动产征收业务的专业律师认为，假若不是法官对法律理解出现严重失误，那通过把履行行政协议行政案件伪装成民事案件，规避行政行为合法性审查的标准，则会造成让合法产权人陷入权利救济的两难境地，同时也使得行政行为合法性逃避法院审查。后续胡先生根据法院作出的民事判决书，提起第三人撤销之诉，法院立案窗口反复更换说辞，行政窗口说是民事案件，不归行政窗口管；到民事窗口，经初步审查认为是行政案件，不归民事管辖。当事人被当皮球，不知道应该“滚”向何方。

从2015年修改行政诉讼法将行政协议纳入行政案件管辖范围后，随后最高人民法院推出有关行政协议司法解释。从法律到司法解释都明确将征收过程中双方签署的安置补偿协议纳入行政协议，属于行政案件的受案范围。毋庸置疑安置补偿协议是行政协议，既然如此就应该纳入行政案件受案，由法院行政庭受理，作出行政裁判，而不是把行政案件当成民事案件受理，而借口审理时由行政庭审理，作出却是民事裁判。法院这样的做法，不仅损害了法院在人民心中的公正的信仰，也是与社会主义法治建设的道路背道而驰。

行政诉讼的基本构造是行政相对人对行政机关的违法行为提起的诉讼，行政机关作为被告参加诉讼。行政机关不能提出反诉，一般通过行使行政优益权或者申请人民法院非诉执行的方式寻求救济。