【案情介绍】

“千里赣江第一城”赣州市地处江西省南部，仿佛一块镶嵌在纵贯江西南北的赣江上的璀璨明珠。2012年，国务院的一纸文件，将赣南振兴发展上升为国家战略，赣州市成为了祖国中部首个执行西部大开发税收优惠政策的城市。一场声势浩大的城市化建设运动，在赣州拉开了帷幕，居住在赣州市章贡区沙石镇的李先生一家七口的老房子的命运，也随着历史的车轮而动荡不停。 时间回滚到2015年，为了响应中央政府决定，赣州市章贡区沙石镇某村的集体土地被征收为国有建设用地，李先生所有的供一家老小居住的800多平方米的老房子也座落在被征收的集体土地上。2017年3月份，沙石镇政府向李先生作出了书面通知，通知其按时签订征地拆迁手续，并附带了《房屋征收补偿安置协议》。李先生并不愿意放弃自己祖辈居住的老宅，遂没有签收政府邮寄的书面材料。没过几日，镇政府又向李先生作出了《房屋拆迁补偿安置告知书》，上面列明了李先生的房屋测量面积、安置补偿标准等信息，还告知了李先生提起行政复议与行政诉讼的期限。不久，镇政府按照《告知书》上的补偿金额，将补偿款划到了李先生的账户上，并对李先生的房屋实施了拆除。

【判例释法】

一家七口赖以居住的房子惨遭灭失，李先生愤懑不已，遂委托北京诚略律师事务所纪召兵律师团队参与维权。接受委托后，纪召兵律师、肖卫红律师梳理了涉及李先生房屋与土地的政府征收过程，决定对《房屋拆迁补偿安置告知书》提起行政诉讼，从根本上破除约束委托人财产权利的政府行政行为。 律师团队认为，这份《告知书》无论从实体上还是程序上，都存在显失公平的违法因素，应当予以撤销：实体上，涉案征收项目的省政府征地批文已由于经过了法定期限而自动失效；程序上，镇政府在征收过程中未履行征地公告、未组织征地听证，也未制定相关的征地补偿安置方案。但在一审法院审理过程中，法院认为该《告知书》作出的事实清楚、程序合法，遂驳回了李先生的诉讼请求。 一审的失利并未冷却李先生维权的信心，一审法院的判决也无法掩盖政府违法行政的事实真相。上诉后，纪召兵律师在二审审理中提出了关键性的陈述：该《房屋拆迁补偿安置告知书》虽名为“告知”，但本质上是一种行政补偿决定，根据相关法律法规的规定，作出此类行政补偿决定，直接对被征收人的补偿标准予以决定的政府机关应为县级以上人民政府。镇政府作出的名为“告知”，实为“决定”的《房屋拆迁补偿安置告知书》，是赤裸裸的超越职权行为！ 最终，二审法院采纳了纪召兵律师的代理意见，涉诉《房屋拆迁补偿安置告知书》终于被生效判决予以撤销。

【律师说法】

 行政告知与行政决定，系两种性质、程序、效力等存在显著差异的具体行政行为，申言之：（一）从性质上看，行政告知本质上是一种通知，是行政机关在实施效力性行政行为前，应当作出的程序性声明，其目的是提醒行政相对人可能需要面对的行政行为；行政决定则是行政机关公权力的外化，其直接设定了行政相对人的权利、义务，满足可诉行政行为的要求；（二）从程序上看，行政告知一般为行政决定的前置程序，但并不意味着行政告知是可有可无的。例如，《行政处罚法》第四十二条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利…”即说明行政处罚机关在作出相关行政处罚决定之前，必须履行告知义务。笔者以为，此处“告知”应为书面告知，即以行政处罚告知书的形式，对行政处罚相对人所要面临的行政处罚类型、原因、处罚措施、听证权利等内容进行说明；（三）从效力上看，行政告知并无行政法上的效力，而行政决定具有行政法上的效力：行政告知的内容可能发生变化和取消而无确定力，行政告知对行政相对人不产生实质性影响而无拘束力，行政告知行为理论上不产生需要遵守或服从的有效行政行为而无公定力，亦并不使行政主体产生行使行政手段的权力而无执行力。 综上所述，行政告知与行政决定存在实质上的不同。本案中，镇政府作出的《房屋拆迁补偿安置告知书》虽然名为告知书，但这份告知书对行政相对人的房屋面积、征收补偿安置标准、救济权利等内容进行了认定与说明，并且镇政府也实际按照该份告知书所载的内容对李先生的房屋进行了补偿款提存，并实施了拆除程序。因此，该“告知”实质上是“决定”，而结合《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《国有土地上房屋征收与补偿条例》中的规定，土地、房屋征收补偿安置决定的作出主体，应为县级以上人民政府。镇政府以“告知书”的名义，实质上作出了设定被征收人征收补偿安置标准的行政决定，不仅仅是越俎代庖，更是下级政府滥用行政职权的超越职权行为。法院最终判决撤销这份披着“告知”外衣的“决定”，维护了被征收人的合法权益，敦促行政机关应当将实质公平、实质合法作为考量作出行政行为公平性、合法性的主要依据。为了防止任何组织、个人实施以正当形式掩盖非法动机的行为，“实质重于形式”原则理应成为社会生活，特别是行政机关依法执政的一项基本标准。本案即是行政行为“实质”重于“形式”的生动例证。