承租人在行政征收过程中的权益保护
发布时间:2022-04-26

承租人在行政征收过程中的权益保护

探讨承租人在行政征收中的权益保护,首先要辨析承租人在我国征收法律体系中的法律地位。我国的征收拆迁法律体系,共经历了三个时代变化,即1991年-2001年,2001年-2011年 ,2011年以后至今。这三个阶段相对应的是三部法律法规的更迭——《城市房屋拆迁管理条例》(1991)、《城市房屋拆迁管理条例》(2001)、《国有土地上房屋征收与补偿条例》(2011)。

通过对三部法规的对比可知,承租人的法律地位在我国征收法律体系中呈现了弱化的趋势。如,在《城市房屋拆迁管理条例》1991版第三条明确规定“本条例被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人(包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人)和被拆除房屋及其附属物的使用人”。在《城市房屋拆迁管理条例》2001版中,则通过第十三、十五、十六、十七、二十七、三十一、三十二条中对“承租人”的补偿权益作出了具体的文字性表述,如“第十三条第二款拆迁租赁房屋的,拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。第三十一条拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁补助费。在过渡期限内,被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的,拆迁人应当支付临时安置补助费;被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的周转房的,拆迁人不支付临时安置补助费。”但2011年1月21日实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》却在条例中删除了关于承租人的文字表述。那,这是否意味着承租人在征收过程中不再赋予补偿权益了呢?这个说法是错误的!承租人的补偿权益在征收过程中仍然享有法律保护。

首先,《中华人民共和国宪法》明确规定对公民合法财产权实行征收必须给予补偿。

根据《中华人民共和国宪法》第十三条:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”。宪法是我国的根本大法,宪法赋予了公民私人财产权神圣不可侵犯的权利,即使是为了公共利益,公民的私人财产权需要作出一定的牺牲,但这种因公益而对私益施加的剥夺必须是附条件的,这个条件即给予公平合理的补偿。这不仅是自然法公平正义的要求,也是国家对被侵犯的公民财产权提供一定程度的量化弥补。通过一定价值量的给付,会使被牺牲的若干个人利益与被维护的若干公共利益之间的平衡得到一定程度的恢复。[1]

宪法明确赋予了对公民财产权征收的补偿义务,则承租权作为一种物权化的债权,更应当纳入补偿范围。财产权包括物权和债权两大类,物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利,包括所有权、用益物权和担保物权;债权是指在债的关系中权利主体具备的能够要求义务主体为一定行为或不为一定行为的权利。承租权作为基于合同关系产生的合同之债,属于法律意义上的债权,但这种债权又具有一定的物权排他属性,如,一方面,承租人作为租赁合同的当事人,对租赁物可以行使占有、使用、收益的权利,该些权利明显具有物权的排他性特点;另一方面,《民法典》第七百二十五条规定的“买卖不破租赁”原则,明确赋予了承租权对抗所有权行使的权利,这是承租权债权物权化的直接表现。故,当征收涉及到承租权的权利冲突,尤其涉及到承租人对租赁物的添附、装修、无法移动的固定经营设备等情形时,必须给予合法补偿。

[1]褚建好、肖勇、张永魁:《国有土地上房屋征收与补偿实务指南》,中国政法大学出版社2012年版,第13页  

其次,即使是2001年实施的国有土地上房屋征收与补偿条例,虽然在文字上并未将承租人纳入被征收人,但其规定的补偿内容所对应的补偿对象明显包括承租人。如第十七条规定:“作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括:(一)被征收房屋价值的补偿;(二)因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿;(三)因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。”其中二三项,对因房屋征收造成的搬迁临时安置的补偿,停产停业损失的补偿,这两项补偿明显是基于实际的经营所应获得的补偿。当房屋处于租赁过程时,相应的搬迁费、临时安置费、停产停业损失显然并非由所有权人来承担,而是由承租人承担相应的损失,根据损失补偿原则,有损失则必有补偿,相应补偿权益也应由实际权益受损的承租人来享有。

另,2012年4月10日起施行的最高人民法院《关于申请强制执行国有土地房屋征收与补偿决定若干问题的规定》第二条,对征收过程中承租人的补偿地位也作出了相应规定。第二条明确规定“申请机关向人民法院申请强制执行,除提供《条例》第二十八条规定的强制执行申请书及附具材料外,还应当提供下列材料:……(二)征收补偿决定送达凭证、催告情况及房屋被征收人、直接利害关系人的意见”。此处的利害关系人,即包括被征收对象的承租人。

最后,不论从法学理论界还是司法实践过程中,法学专家、学者及行政法专业律师对于承租人的补偿利益保护基本都持肯定观点。但实践中诸如此类的法律常识问题,却常常被故意歪曲。更有甚者在征收过程中,征收机关常常以承租人不是被征收人为由拒绝补偿,甚至有些地方法院也以承租人不具有被征收人地位而直接驳回起诉。

令人欣慰的是,经过多年的司法实践,在征收补偿条例实施8年后,最高人民法院第一巡回法庭在2019年第3次法官会议纪要中对该问题作出了明确的认定。最高人民法院在(2019)最高法行再159号行政裁定中明确,人民法院在受理案件时要确定起诉人是否与被诉行为具有利害关系,应当进行充分的考虑,界定利害关系的目的,就在于给权利受到侵害的行政相对人或其他受到特别损害或不利影响的人,提供法定的救济途径。征收活动影响的相对人,不仅仅是被征收人,如果被征收的房屋上,存在有重大添附或正在进行经营管理的承租人,征收决定、补偿决定或协议中涉及装修价值、搬迁安置费用及停产停业损失的确认及支付等具体事宜就同样将影响承租人的正当权利。若承租人在被征收的房屋上有不可分割的添附或依法独立在其承租房屋开展经营活动,强制拆除房屋行为可能对承租人在房屋上的添附、承租人屋内物品或其正当行使的经营权造成不同于其他人的特别损害或不利影响,应当认为该承租人与这一行政行为是具有利害关系的,符合法定起诉条件,具有原告资格。