浅析农村集体经营性建设用地制度

                                   北京诚略律师事务所 郭璐

一、集体经营性建设用地制度相关概念

根据《土地管理法》的规定可知，我国实行土地用途管制制度，根据土地利用总体规划，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。其中，建设用地是指建造建筑物、构筑物的土地，包括城乡住宅和公共设施用地、工矿用地、交通水利设施用地、旅游用地、军事设施用地等。因我国的土地所有权分为国家所有和集体所有，对于建设用地，也可以分为国有建设用地和集体建设用地。

集体建设用地，又叫乡（镇）村建设用地或农村集体土地建设用地，是指乡（镇）村集体经济组织和农村个人投资或集资，进行各项非农业建设所使用的土地。集体建设用地根据用地功能不同，分为宅基地、公益性公共设施用地和经营性建设用地三类。《中华人民共和国土地管理法》明确，集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途的土地。

二、集体经营性建设用地制度的历史沿革

集体经营性建设用地入市经历了漫长的过程，其中的问题也是十分的复杂，主要可分为以下四个阶段：

1、严格限制阶段（改革开放至20世纪90年代末）

这一时期我国人均耕地面积减少，加之地方财政不足，只能依靠拍卖土地填补，在众多因素的作用下，房价暴涨，对土地征用进行建设，导致土地资源严重浪费。对此，国家严格控制集体经营性建设用地入市。1986年《土地管理法》第三十九条规定，乡（镇）村企业建设用地，必须严格控制；在1992年，国务院发布《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》，为促进土地节约和集约利用，推动房地产业健康发展，其中明确集体所有土地，必须先行征用转为国有土地后才能出让，而不能直接出让；1998年修订的《土地管理法》规定禁止将农民集体所有的土地用于非农业建设。总之，这一时期规定不允许农村集体建设用地入市进行交易。但是，实际上，在一些经济发达地区，农村集体经营性建设用地流转的形式已经开始萌芽。并且对于符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的，可以用于非农业建设。这一例外规定，开始打破了对于严格禁止集体经营性建设用地入市交易的口子。

2、探索发展阶段（21世纪初至2009年）

这一时期农村集体经营性建设用地入市进入探索发展阶段。2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》中提出，在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。该决定的发布，促使一些符合规划的农村集体经营性建设用地进入市场流转；2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》首次提出要建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益；2009年自然资源部出台的《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》，进一步明确要开展集体经营性用地的认定和确权，为集体建设用地流转提供条件。

在这一时期，部分城市对农村集体经营性建设用地入市进行了有益的探索，通过规范性文件的实施对入市进行管理。2005年广东省出台《集体建设用地使用权流转管理办法》，对土地范围和用途、出让方式和土地收益分配等作出了明确的规定，在土地出让、出租、转让、作价入股、抵押等方面可以参照国有建设用地的流程。

3、开放深化阶段（2013年至2019年）

随着我国经济社会稳健发展，土地制度也进一步发展。在这一时期，对于农村集体经营性建设用地入市的规定更加明确具体，中央也在部分地区开展试点工作。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。将农村集体经营性建设用地实行与国有土地同等入市、同权同价，更有利于促进社会主义市场经济的发展；2015年，审议通过了《关于授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）行政区域暂时调整有关法律规定》，允许存量农村集体经营性建设用地入市，并将提高被征地农民分享土地增值收益的比例。

各试点地区因地制宜，逐步探索，也形成了一系列创新性的成果。通过集体经营性建设用地入市试点工作的开展，推动建设城乡统一的建设用地市场，激发农村土地活力，促进农村产业发展，通过对土地的高效利用，增加农民收入，土地节约集约利用率上升，提高土地的利用和治理水平。这一阶段，为农村集体经营性建设用地入市在全国范围内开展奠定了良好的基础，改革试点效果初显。

4、明确立法阶段（2020年至今）

在全面总结各地区试点工作的基础上，为适应社会现状及法律适用的必要性，2019年对《土地管理法》进行了修正，自2020年1月1日起实施的土地管理法，将之前试行的关于集体经营性建设用地入市的有益经验充分吸收，并且以法律的形式对其作出规定。《土地管理法》第六十三条表明，对于集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用；通过出让等方式取得的集体经营性建设用地使用权可以转让、互换、出资、赠与或者抵押；对于集体经营性建设用地的出租参照同类用途的国有建设用地执行等。将集体经营性建设用地和国有建设用地置于同等的法律地位和权能，并且对于土地的初次流转和再次流转也作出了明确的规定，具有重要意义。

三、集体经营性建设用地入市制度与土地征收之间的矛盾冲突

为了公共利益的需要，政府可以征收农民集体所有的土地进行城市建设和发展，而集体经营性建设用地入市制度的行使也与城市规划相关联。那么在权利行使的过程中，就会产生矛盾冲突。

首先，对于土地征收范围和集体经营性建设用地入市范围的界定是需要明确的问题。上文提到要建设城乡统一的建设用地市场，缩小征地范围，规范征地程序。但是并没有明确规定，缩小后的征地范围是怎样的，与之前的法律规定有何不同？那么对于已经入市的集体经营性建设用地是否可以被政府征收？这些问题都有待于在实践中进行探索解答。根据土地管理法的规定可知，对于国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途的土地可以直接进行入市交易。由此初步推定，对二者范围进行区分的标准是看土地是否属于工业、商业等经营性用途。如果是，就可以直接入市交易；如果不是，则由政府征收。

其次，对集体土地进行征收，需要满足“公共利益”和“公平合理补偿”两个实质性的条件。但是我国现行的法律并没有对公共利益作出一个非常明确的定义，那么如何避免由征收主体一方掌握决定权，避免被征收人遭受利益损失？是否可以考虑在征收前设置由征收方和被征收人进行充分协商的前置程序？事实上，集体土地征收制度和集体经营性建设用地入市制度二者之间是处于顾此失彼的地位。如果政府以公共利益的名义征收集体土地，进入土地市场，那么必然会限制集体土地进入市场流转。在各种因素的作用下，最终难以真正地实现集体经营性建设用地与国有土地同等入市、同权同价。

最后，在土地征收的过程中，会涉及城中村改造，而允许集体经营性建设用地入市会加大城中村改造的难度，使城中村改造的进程有所延缓。基于村集体或者村民个人的利益需求，会有一定的矛盾冲突。

四、结语

农村集体经营性建设用地入市制度是近年来我国一项重大制度安排，不仅有利于乡村振兴，还对经济社会高质量发展具有重要意义，有利于保护农村集体经济组织和农民的合法权益。但是从集体经营性建设用地入市发展的历史沿革看，对于建设用地入市的相关规定还有待优化和完善，其中涉及的问题还需要进一步研究解答。