协商退房未果,可否对建设工程竣工验收备案行为提起行政诉讼?
发布时间:2022-08-01

协商退房未果,可否对建设工程竣工验收备案行为提起行政诉讼?

文/李亚杰

一、引言

根据《建设工程质量管理条例》第十六条第三款的规定,建设工程经验收合格的,方可交付使用。上述规定,对建设工程的交付条件,设立了法律的最基本要求,但法律并不禁止当事人通过合同等形式对建设工程交付条件设立更高标准。实践中,很多商品房买卖合同中都有类似约定:商品房已取得建设工程竣工验收备案证明文件,是商品房交付的必要条件。这意味着,当事人通过合同形式确定了商品房交付使用的条件并非仅仅是建设工程竣工验收合格,还需要进一步取得建设行政主管部门对建设工程的竣工验收备案。在商品房因未完成建设工程竣工验收备案的,或者在竣工验收备案行为被撤销时,将直接造成开发商无法按时向业主交付商品房的法律后果;而且,合同中通常会约定,如果逾期超过一定时间,业主可以解除商品房买卖合同。

由此,一些购房者因房屋质量问题等原因无法与开发商协商退房时,寄希望于借助撤销建设工程竣工验收备案表的途径,最终实现解除商品房买卖合同的目的。在商品房买卖合同纠纷中,采取这种“先行后民”的维权方案也屡见不鲜。问题是,建设工程竣工验收备案行为,是否可诉,司法实践中争议较大。

二、司法实践中的观点

建设工程竣工验收备案行为,是否可诉,实践中主要存在两种观点:

(一)建设工程竣工验收备案行为,是可诉的行政行为

第一种观点认为,竣工验收备案行为是行政确认行为或者行政许可行为,对当事人权利义务产生影响,当事人对竣工验收备案行为不服提起行政诉讼,属于人民法院行政诉讼受案范围。小区内任一业主针对房屋的竣工验收备案行为提起诉讼,依法均具备行政诉讼原告主体资格。不过,实践中也有极少数法院认为竣工验收备案行为属于可诉行政行为,但提起该诉讼具有原告主体资格限制。

(二)建设工程竣工验收备案行为,不属于行政诉讼受案范围

第二种观点认为,建设工程竣工验收备案属于告知性备案,而非行政许可事项。建设行政主管部门仅需要对建筑工程竣工验收备案文件是否齐全进行形式审查,而非实质性审查,对当事人权利义务不产生实质影响。

持有该观点的法律理由大致可以归纳如下三点:(1)对当事人权利义务产生影响的是建设工程的竣工验收行为,建设工程竣工验收由建设单位组织,勘察、设计、施工、监理等单位参与完成。竣工验收备案仅是建设主管部门对建设单位是否完成上述事项的备案,其本身并不对工程质量进行确认或者认可。竣工验收是否合格并不以备案为生效要件。(2)根据2003年《国务院关于取消第二批行政审批项目和改变一批行政审批项目管理方式的决定》第76项的规定,我国已经取消了房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收核准这一行政审批项目并将之改为告知性备案,因此,备案机关对建设工程的竣工验收备案不等同于行政机关认定建设工程质量合格。(3)备案机关根据建设单位的申请,只对其提供的工程验收备案文件资料进行形式审查,只要其提供的备案文件资料符合《备案管理办法》第五条的所规定的形式要件的要求,验证文件齐全后,就应当根据该《办法》第六条规定,在工程验收备案表上签署文件收讫,完成备案。

三、本文的观点

笔者认为,从《建设工程质量管理条例》的体系安排以及《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》的设立目的上看,建设工程竣工验收备案,毫无疑问是备案机关对建设工程质量进行监督管理的一种方式,含有备案机关对建设工程质量是否合格的评定。建设工程竣工验收备案行为,对建设单位和购房人的权利义务都会产生实际影响,属于可诉的行政行为。无论是建设单位还是任一购房人,就该行政行为提起诉讼均具有原告主体资格。

(一)被告的确定

根据《建设工程质量管理条例》第四条、第四十九条以及《备案管理办法》第四条的规定,建设工程的竣工验收备案机关是工程所在地的县级以上地方人民政府建设主管部门或者其他有关部门。实践中,备案机关一般为工程所在地的住建局或住建局委托的部门,抑或者独立行使建设工程竣工验收备案职权的其他政府部门。例如,石家庄市鹿泉区政府就单独设立了行政审批局作为其政府部门,集中行使本辖区内所有行政事项的备案权力。行政审批局对外能以自己的名义作出是否准予建设工程竣工验收备案的行为,并独立承担法律责任,可以作为适格的被告。但是,行政审批局行使对建设工程竣工验收的备案职责,会造成建设主管部门对建设工程竣工验收备案和建设工程质量监督职权的分离,不利于对建设工程竣工验收备案过程中的存在的问题进行监督。

(二)建设工程竣工验收备案行为,对当事人的权利义务产生实际影响

笔者认为,备案机关对建设工程竣工验收备案申请的审查,并非仅仅体现于对备案材料是否齐全的形式审查,也包括对备案材料内容是否真实合法的审查,对当事人权利义务产生实际影响。备案机关对建设工程竣工验收备案材料的合法性审查,以及该备案行为对当事人权利义务产生的实际影响,具体体现为如下三个方面:

首先,备案机关应当对建设单位递交备案材料是否齐全进行审查。根据《房屋建筑和市政基础设施工程竣工验收备案管理办法》第五条规定:“建设单位办理工程竣工验收备案应当提交下列文件:(一)工程竣工验收备案表;(二)工程竣工验收报告;(三)法律、行政法规规定应当由规划、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件;(四)法律规定应当由公安消防部门出具的对大型的人员密集场所和其他特殊建设工程验收合格的证明文件;(五)施工单位签署的工程质量保修书;(六)法规、规章规定必须提供的其他文件。住宅工程还应当提交《住宅质量保证书》和《住宅使用说明书》。”按照以上规定,对建设单位递交的备案材料不齐全的,备案机关应当作出不予备案的行政行为。如经审查发现,建设单位递交的备案材料齐全,也并非直接作出准予备案的行政行为,还应当对相关内容做进一步审查。

其次,备案机关应当对建设单位申请备案期限的合法性的审查,具体体现为对建设单位递交的竣工验收备案材料是否超过法定期限进行审查。按照《备案管理办法》第九条规定,建设单位应当在工程竣工验收合格之日起15日内向主管部门办理工程竣工验收备案,超过法定期限的,由备案机关责令限期改正,处20万元以上50万元以下罚款。

再次,备案机关应当对建设单位递交的备案材料内容是否真实进行审查。按照《备案管理办法》第十一条规定,如建设单位向备案机关提供虚假信息办理工程竣工验收备案的,工程竣工验收无效,备案机关责令停止使用,重新组织竣工验收,处20万元以上50万元以下罚款;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

最后,备案机关还应当对建设单位在竣工验收过程中是否存在违反国家有关建设工程质量管理规定的行为进行合法性审查。按照《备案管理办法》第八条的规定,备案机关发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的,应当在收讫竣工验收备案文件15日内,责令停止使用,重新组织竣工验收。

综上,建设工程竣工验收备案行为无论对开发商还是对购房者都会产生行政法上的拘束力。如建设单位递交的备案申请符合《备案管理办法》的规定,备案机关应当作出准予备案的行为,否则构成行政不作为;如建设单位在竣工验收过程中存在违法违规行为或者提交的备案材料存在虚假情形,其建设工程竣工验收行为无效,备案机关应当履行责令停止使用建设工程、重新组织竣工验收以及进行行政处罚的职责;如果备案机关对建设单位未依照《备案管理办法》的规定所提备案申请,作出准予备案行为,则可能导致该备案行为最终被确认违法、撤销甚至被认定为无效。备案机关作出是否准予建设工程竣工验收备案的行为,含有对房屋质量的评定意见,也将直接影响购房人所购房屋是否符合交付条件的法律后果。