侵犯外嫁女合法权益的规范性文件违反了上位法，还能对外嫁女适用吗？

杨蕾律师/文

在征收拆迁活动中，外嫁女的合法权益经常会被侵犯。譬如专门制定规范性文件对外嫁女及子女的拆迁安置或者宅基地分配问题进行限制性规定。当外嫁女拿起法律武器维权时，行政机关一般以规范性文件来抗辩其作出的行政行为具有法律依据。侵犯外嫁女合法权益的政府规范性文件对外嫁女适用吗？今天通过最高人民法院发布的行政诉讼附带审查规范性文件一则典型案例为大家解答：

【基本案情】

郑某1与其父母郑某2、张某同户，均系浙江省温岭市西城街道某村村民。1997年8月，郑某2户在个人建设用地补办申请中将郑某1列为在册人口。2013年3月，郑某2因拆迁复建提交个人建房用地申请时，在册人口中没有郑某1。温岭市人民政府（以下简称温岭市政府）根据《温岭市个人建房用地管理办法》有关申请个人建房用地的有效人口计算：（一）本户在册人口（不包括应迁出未迁出的人口），以及《温岭市工业城二期用地范围房屋迁建补偿安置办法》有关有下列情形不计入安置人口：（一）已经出嫁的妇女及其子女（含粮户应迁未迁）只能在男方计算家庭人口之规定，认为郑某1虽系郑某2之女，其户口登记在郑某1名下，但业已出嫁，属于应迁未迁人口，遂于2014年7月确认郑某2户有效人口为2人，并审批同意郑某2的个人建房用地申请。郑某1不服诉至法院，请求判令撤销温岭市政府的审批行为，并重新作出行政行为；附带审查上述两个规范性文件并确认不合法。

【法院裁判结果】

台州市黄岩区人民法院作出一审判决，撤销温岭市政府作出的《温岭市个人建房用地审批表》中同意郑某2户新建房屋的审批行为，责令温岭市政府在本判决生效之日起六十日内对郑某2户的建房用地重新作出审批。郑某1、温岭市政府不服，均提起上诉，浙江省台州市中级人民法院二审判决驳回上诉，维持原判。

【律师解读】

《行政诉讼法》第五十三条《最高人民法院关于适用<行政诉讼法>的解释》第一百四十八条赋予公民、法人和其他组织在对行政行为提起诉讼时，认为所依据的规范性文件不合法的，可附带请求法院审查该文件合法性的权利。

本案中，温岭市政府制定的《温岭市个人建房用地管理办法》《温岭市工业城二期用地范围房屋迁建补偿安置办法》涉案两个规范性文件，将应迁出未迁出的人口及已经出嫁的妇女及其子女排除在申请个人建房用地和安置人口之外，显然与《妇女权益保障法》第二条“妇女在政治的、经济的、文化的、社会的和家庭的生活等各方面享有同男子平等的权利。实行男女平等是国家的基本国策。”第三十条“国家保障妇女享有与男子平等的财产权利。”第三十二条“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、土地征收或者征用补偿费使用以及宅基地使用等方面，享有与男子平等的权利。”《浙江省实施<妇女权益保障法>办法》第二十八条“妇女在农村土地承包经营、集体经济组织收益分配、集体资产股份量化、土地征收或者征用补偿费使用、宅基地使用、农民公寓分配、农民社会保障和新型农村合作医疗等方面，享有与男子平等的权利。任何组织和个人不得剥夺妇女的各项权益，不得制定或者作出侵害妇女合法权益的村规民约或者其他决定。”等上位法规定的精神不符。

本案一审法院认为，依据《浙江省实施<土地管理法>办法》第三十六条第一款规定，本案中第三人郑某2申请建造住宅用地的申报材料，虽由所在村委会统一上报，并经乡（镇）人民政府审核，被告温岭市政府作为批准机关，对申报材料的真实性、村集体讨论通过并已予公布的程序合法性等仍负有审查职责。温岭市政府在法定期限内提供的证据未包含涉案申请经村集体讨论公布的内容。因此可认定被告在作出案涉审批行为时，未对村委会上报的温岭市个人建房用地审批表中村委会的公布程序等相关事实进行认真审查，属认定事实不清，证据不足，程序违法，应当予以撤销。《温岭市个人建房用地管理办法》《温岭市工业城二期用地范围房屋迁建补偿安置办法》系被告制定的规范性文件，该文件的相关规定，对原告郑某1不适用。

本案二审法院认为，1997年，在原审第三人郑某2户个人建设用地补办申请中，上诉人郑某1被列为现有在册人口。现原审第三人郑某2户的个人建房用地申请系建立在拆除原房屋的基础之上。因此，上诉人郑某1与被诉土地行政审批行为有利害关系，具有本案原告主体资格。本案上诉人温岭市政府所提交的证据中，仅温岭市个人建房用地申请表的（村）居委会意见栏中，该村委会主任签名确认涉案申请经村委会集体讨论通过并在公示栏公布，但缺乏其他证据佐证。因此，可以认定上诉人温岭市政府未对村委会讨论、公布等相关事实进行认真审查，其作出的被诉土地审批行为主要证据不足，程序违法，依法应予撤销。本案中，上诉人温岭市政府制定的《温岭市个人建房用地管理办法》、《温岭市工业城二期用地范围房屋迁建补偿安置办法》的相关规定不作为认定本案被诉土地行政审批行为合法的依据。对于上诉人郑某1提出的一并审查上述两份规范性文件并依法确认其不合法的诉讼请求，一审法院已对该两份规范性文件进行了审查并在裁判理由中作了阐述，上诉人郑某1认为一审判决遗漏诉讼请求的理由不成立。但一审法院认为该两份规范性文件的相关规定对上诉人郑某1不适用，在表述上有所不当，本院予以指正。

本案郑某1因为所谓“外嫁女”身份，在建房用地审批中不被认定为在册人口。而“外嫁女”并非法律概念，系在生活习俗中流传下来带有歧视性的称呼。人民法院通过本案裁判，一方面维护了社会广泛关注的外嫁女及其子女的合法权益，也促进了行政机关及时纠正错误，对于规范性文件的一并审查，从更大范围内对外嫁女等群体的合法权益予以有力保护。