房屋征收中承租人的地位及权利保护

文/郭璐实习律师

近年来，关于城市房屋征收中承租人的征收补偿问题，一直是争论的热点话题，也是征收中的焦点以及难点问题。针对国有土地上房屋的征收，涉及的主体包括征收人和房屋所有权人，但是对于承租房屋的承租人以及其他对房屋进行占有并使用的人而言，也存在一定的利害关系。各方主体之间会展开复杂的利益博弈，因为被征收房屋除了由房屋所有权人享有所有权外，也可能会设定用益物权、担保物权以及租赁权等权利。《民法典》用益物权编第三百二十七条规定了因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照征收或征用的法律规定获得相应的补偿。该条规定，对用益物权的行使进行了立法上的保护。对于担保物权，担保物权编第三百九十条规定了担保物权的物上代位性，即在担保期间，担保财产被征收或者毁损灭失等，担保物权人可以就获得的保险金、赔偿金或者补偿金等优先受偿。然而对于征收中承租人的租赁权保护，并没有明确的法律规定，以至于在实践中产生很大的争议。那么，在房屋征收中，是否应该对承租人进行补偿；如果补偿，应该如何补偿？下文通过纪召兵律师编著的《征地拆迁焦点问题实务指引及案例解析》中一则承租人征收补偿案件 进行分析。

一、基本案情

出租人蒋某与承租人张某某在2012年签订房屋租赁合同书，约定蒋某出租某小区201、301室房屋给张某某，租期由2012年8月1日起到2017年8月1日止。在租赁合同中约定，如遇房屋拆迁等情况，本合同自动终止，出租人无条件收回房屋。合同签订后，蒋某将涉案房屋交付给张某某使用，张某某对房屋进行了装饰装修并将房屋用于开设宾馆。2016年，徐州市铜山区政府发布《房屋征收补偿方案》通知，对铜山区电缆片区范围内的居民和企业的房屋实施征收，张某某租赁的房屋在征收范围内。同年11月，出租人蒋某与房屋征收实施单位针对201室房屋签订房屋征收补偿协议。因蒋某将其所有的301室房屋于2015年出售给刘某某，刘某某也于2016年11月份与房屋征收办公室签订了房屋征收补偿协议。涉案房屋因被征收，张某某于2016年11月份从涉案房屋搬出，张某某与蒋某的租赁合同终止履行。张某某遂向法院提起民事诉讼，请求判令蒋某返还剩余房租及押金，并向其支付征收补偿款。

本案经过审理，一审铜山区法院认为，根据《物权法》和江苏省高级人民法院《关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件若干问题的意见》等相关法律规定，张某某与蒋某双方的租赁合同因涉案房屋被拆迁而终止，张某某方对房屋的使用权继而丧失，其利益必然受到损害，但由于房屋拆迁系不可归责于张某某与蒋某的事由，基于公平原则，蒋某方作为房屋出租人及所有权人，应当在其获得的拆迁补偿范围内对承租人的损失予以补偿。因此，张某某方可以要求蒋某支付相应的拆迁补偿款补偿其损失。法院最终判决蒋某在其拆迁补偿范围内补偿张某某拆迁补助费、停产停业损失和装饰装修补偿费，退还剩余租金和押金。原、被告双方不服一审判决，提起上诉。二审徐州市中院认为，本案系因出租房屋被政府征收引发的租赁合同纠纷，张某某以承租人身份主张搬迁补助费、停产停业补助费、装饰装潢补偿、搬迁奖励、临时安置补偿费、误工费、附属物等征收补偿款，没有法律依据，不予支持。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第一条和第二条的规定，出租房屋被国家征收，被征收与补偿对象是房屋所有权人，补偿项目均指向被征收人。承租人不是征收补偿法律关系当事人，不享有征收补偿合同的权利。承租人因承租房屋被征收而主张权利的，不应以征收补偿协议作为判断依据，亦不应简单以征收补偿项目的名称来判断补偿款的归属。房屋租赁关系是债权而非用益物权，一审法院适用《物权法》的规定，是适用法律错误。因租赁合同终止，张某某因此受到的损失应当得到救济，因双方之间是房屋租赁关系，故双方的权利义务应当依据租赁合同法律关系进行调整。承租人应当获得的损失救济范围和金额，应当根据承租人所享有的合同权利进行判断，而非将出租人所获补偿项目根据具体名称在出租人和承租人之间进行归属分配。

在本案中，一二审法院的裁判要旨以及最终的裁判结果有所差异，所适用的法律不同。虽然承租人张某某最终获得了补偿，但是严格来说不应属于征收补偿，而是与出租人蒋某之间因租赁合同关系获得的损失救济。可以看到，一审法院适用《物权法》第一百二十一条的规定，那么在笔者看来，一审法院将租赁权定性为用益物权。用益物权人可以对他人所有的不动产或者动产，依法享有占有、使用和收益的权利。承租人对租赁房屋进行居住或者生产经营在形式上符合用益物权的定义，并且对房屋的占有具有排他性。但是究其根本，不能简单地将租赁权推理为用益物权。租赁权在本质上仍然是合同之债，属债权。根据《民法典》第一百一十六条，物权的种类和内容，由法律规定。这是物权法定原则，租赁权并未在法定范围之内。所以一审法院适用法律存在错误，缺乏法律依据。二审法院依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出判决，将一审错误之处予以纠正。二审法院虽然作出终审判决，但是对于判决内容，其中的一些裁判观点值得商榷，并不完全认同。

二、征收中对承租人权利保护的法律规定

现阶段，对于征收中承租人的权益保护，在立法上也在不断变化。针对国有土地上房屋的征收，要追溯至1991年实施的《城市房屋拆迁管理条例》，该条例中有大部分法律条文都对承租人的征收补偿问题进行了明确的规定。例如，第三条将被拆迁人的范围界定为被拆除房屋及其附属物的所有人和被拆除房屋及其附属物的使用人。从这条规定上，可以直接认定承租人就是被拆迁人之一。该条例中，对于承租人因房屋征收而应当获得的补偿，也作出了明确的规定。既包括搬家补助费、临时安置补助费、停产停业损失，也包括如果选择产权调换，原租赁关系继续保护；对于应当安置的被拆除房屋使用人，依照条例规定给予安置。在这一阶段，法律对承租人在征收中的保护是比较全面的。

到2001年实施的《城市房屋拆迁管理条例》，对承租人的征收补偿权益进行保护的同时，也作了一定的限制。例如，该条例第四条规定，本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。将承租人排除在被拆迁人之外。其他关于承租人权益的保护基本延续1991年的规定，并且在条例中明确规定，拆迁租赁房屋的，拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议。达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。

目前，针对国有土地上房屋征收的主要法律就是2011年实施的《国有土地上房屋征收与补偿条例》。相较于之前实施的法律，对征收的程序以及征收中的一些问题都作出了明确的规定，但是对于承租人的征收补偿问题，却未作出任何规定。征补条例中，直接将被征收人的范围界定为被征收房屋所有权人，未出现任何对于承租人权益保护的相关条文，使承租人的权利保护处于真空地带。

三、征收中承租人权利保护的困境

自从《国有土地上房屋征收与补偿条例》实施之后，实践中出现关于承租人的征收补偿问题时，往往会使征收人、被征收人和承租人三方主体陷入尴尬的境地。因征收条例未将承租人规定在应该给予补偿安置的范围之内，致使承租人在征收中无法参与到与征收方的协商谈判，也无法通过行政复议或行政诉讼等手段来寻求法律的救济，维护自身的合法权益。

承租人如果向征收方提出征收补偿的请求，征收方会将这一请求转移给出租人，要求承租人与出租人根据租赁合同约定对补偿问题进行协商。但是现实情况却很残酷，出租人和承租人在补偿的问题上一般会处于对立的位置，双方之间存在利益冲突，怎么可能会心平气和地来谈补偿款的分配问题。退一步讲，如果双方进行了协商，但是对于应该补偿的项目、补偿的金额和各项损失的计算也是很难明确的，即使诉诸法院，也难以公平地解决问题。大部分承租人唯一的应对办法就是拒绝搬出房屋，在这种情况下，征收方无法按时对房屋进行征收，收回国有土地使用权，无法对项目进行开工建设，会逐渐加剧各方之间的矛盾冲突。

四、征收中承租人权利保护的救济

虽然在《国有土地上房屋征收与补偿条例》中已经明确，承租人不属于被征收人的范围，但是笔者认为承租人是除了房屋所有权人外，与征收这一行政行为存在法律上利害关系的第三人。作为有独立请求权的第三人，应该参与到征收的协商谈判以及征收补偿的制定程序中。

纵观整个征收流程，对被征收人最重要的应属补偿协议的订立。首先，在补偿协议订立前，应该对补偿方式、补偿金额、搬迁费、临时安置费和停产停业损失等事项约定明确。对于哪些是补偿给房屋所有权人的，哪些是补偿给承租人的，应该由征收方与房屋所有权人和承租人分别进行协商确定。其次，对于承租人的补偿范围要予以明确，承租人在征收中可能受到的损失包括装饰装修费、搬迁费、临时安置费、停产停业损失和预期利益损失等。笔者认为这些项目都可以由征收方直接补偿给承租人。对于装饰装修费用在最高人民法院第一巡回法庭2019年第3次法官会议纪要中也给出了明确的观点，即存在重大添附的承租人与强制拆除房屋行为具有利害关系。最后，对于承租人权利的保护，要在实体和程序中得到救济。应该赋予承租人对征收中的评估程序、征收决定、征收补偿协议和补偿决定等提起复议或诉讼的权利，听取他们的意见和建议，保障承租人的合法权益。