征收集体土地法律程序有关问题的浅析

文/纪召兵律师

《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》先后进行了修订，对原集体土地的征收制度进行了部分调整。笔者结合征地拆迁业务实践，对征收集体土地的法律程序，进行简要的浅析。

 一、征收土地预公告的有关问题。发布征地预公告，是地方人民政府实施征地的第一步。第一、发布预公告的主体应为县级以上地方人民政府。当然，县级人民政府也可以委托其职能部门等来实施；第二、发布预公告的实体要件为，征收项目要符合公共利益之需要，符合有关规划，要确定正当合理的拟征收范围；第三、发布预公告的法律后果为，对有关主体使用土地的权利进行了限制，即不得抢栽抢建。否则，对于抢栽抢建部分，不予补偿。目前，对于发布预公告这一行政行为的可诉性问题，还存在争议。笔者认为，鉴于以上，发布征收土地预公告，系地方人民政府实施征地活动的第一关，影响着行政相对人的合法权益，应属于可诉的行政行为，其合法性应纳入到司法审查的范围内，严把征地大门，切实保护农村农民的财产权益。

 二、土地现状调查的有关问题。地方人民政府对土地现状的调查，为接下来制定征地补偿安置方案，以及与被征收人等协商补偿安置事宜做准备。在这个环节，地方人民政府征收实施工作人员应当认真地做好如下调查处理，被征地农村集体经济组织、农民以及其他权利人也有配合的法律义务：1.要查清土地的位置及四至；2.要查清土地的所有权人、使用权人，以及其他有关权利人，比如承租人等；3.要查清地类，属于哪种类别的土地；4.要测量土地的面积，对于山林地等特殊地形，要测绘计算出实际的地表使用面积；5.要查清地上房屋等建筑物的结构、面积、用途、人口、经营状况以及其他有关权利人；6.要查清地上其他附着物的权属、种类、数量等；7.以上调查活动，征收工作人员要进行拍照、录像、制作笔录、图表等材料。制作的图表、笔录，应有调查人员、权利人的确认签名；8.对没有登记建筑物的合法性进行认定处理。对于这一点，虽然《土地管理法》《土地管理法实施条例》没有规定，但征地实践中，往往需要进行认定并处理。对此，可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第24条，或者适用地方性的法规、规章及一般规范性文件；9.土地现状调查结果应当拟征收范围内进行公示，公示要保持一个合理期间。被征收人对调查结果有异议的，要提出异议，征收实施单位工作人员应进行复核，并将复核结果告知异议人；10.对没有登记建筑物作出合法性的行政认定，应当送达给被征收人，被征收人可以对此行政认定，提起行政复议或者行政诉讼。

三、社会稳定风险评估的有关问题。依法进行并作出社会稳定风险评估报告是地方人民政府申请报批征收土地的重要依据。地方人民政府实施征地，应由专业的中介第三方进行社会稳定风险评估。进行评估时，应以走访、座谈会等多种形式，听取农村集体经济组织、村民以及有关利害关系人的意见。制作的社会稳定风险评估报告，应当进行综合分析研判，确定风险点，提出风险防范措施和处置预案。

四、制作征收补偿安置方案的有关问题。依法制作的征收补偿安置方案，是征收双方当事人协商的有效依据，也是在协商不成的情况下，地方人民政府在发布征地公告后，作出征收补偿决定书的事实依据。依法制作了公平合理的征收补偿安置方案，既有效保护了被征收人的财产权益，也能使征收工作得以顺利进行。所以，地方人民政府应当高度重视征收补偿安置方案的制作，被征收人应该积极参与，提出建设性的合理意见。制作征收补偿安置方案的具体程序如下：1.县级以上地方人民政府组织自然资源、财政、农业农村、社会保障等部门，依据土地现状调查、社会稳定风险评估以及当地的社会经济发展的具体情况，经充分论证后，拟订出征地补偿安置方案的征求意见稿；2.征求意见稿在拟征收范围内进行公告，公告持续时间不少于30日；3.应以召开村民代表大会等方式，听取农村集体经济组织、村民以及利害关系人的意见；4.多数村民及利害关系人认为补偿安置方案不符合法律规定精神的，县级以上地方人民政府应当组织听证会，来听取意见；5.县级以上地方人民政府根据法律法规和听证会情况，确定征地补偿安置方案，并发布公告。笔者认为，没有履行正当程序的征收补偿安置方案，不能作为有效的补偿安置依据。征收补偿安置方案直接涉及到被征收人的核心财产权益，地方人民政府批准补偿方案时，对制订程序以及补偿标准进行审查。所以，补偿方案以及政府批复，应纳入行政复议及人民法院的受案范围，以有效地维护被征收人的合法权益。

五、评估的有关问题。《土地管理法》《土地管理法实施条例》并没有规定评估的程序，但对集体土地所实施的征收活动，确有进行评估的必要。首先，征收补偿安置方案虽然会确定建筑物及附属物等的补偿价格，但被征收人房屋的位置、结构、用途以及装修等情况，会有不同，一刀切的补偿价格，无助于解决补偿争议。同时，在搬迁实践中，有的地方人民政府制作征收补偿安置方案的合法性、合理性，受到被征收人的质疑；其次，不少集体土地已位于城市规划区或城郊区域，在社会主义市场经济制度下，应当给予市场价值的补偿，而市场价格的评估报告，又是必要的协商依据。另，对涉及经营性房屋的搬迁改造，对其设备搬迁安装费用以及停产停业损失的补偿，在协商不成的情况下，也需要以评估结果为依据，做出征收补偿决定。所以，对于集体土地的征收活动，对建筑物、附属物以及其他损失，应进行必要的评估。但对于规范集体土地征收活动的《土地管理法》《土地管理法实施条例》没有涉及，不得不说，这是一个立法上的缺陷。对于评估活动，完全可以参照适用《中华人民共和国资产评估法》《国有土地上房屋征收评估办法》等有关规定。

六、征收补偿安置协议的有关问题。《土地管理法》修订后的征地程序，将签订补偿协议这一环节前移。签订征收补偿安置协议，对被征收人来说，是非常重要的，被征收人一定要慎重。现在有的城市所进行搬迁改造，动作特别快，时间特别短，动用大量的政府工作人员采取包户以及种种手段，逼迫被征收人签订补偿协议。这样在被征收人各个方面的认识和能力还没有成长，就面临着协商和签订协议的问题。签订的补偿安置协议，除非协议约定了生效条件，一经签订就是合法有效的，征收双方当事人应当诚信地履行。如征收方不履行补偿协议，被征收人可以起诉至人民法院；如果被征收人不履行补偿协议的，征收方可以待发布征地公告后，做出交地决定，并按《中华人民共和国行政强制法》的规定，申请人民法院执行。

七、征地批复的有关问题。有批准权的政府对地方人民政府征收土地申请事项进行审查，是否符合《土地管理法》第45条规定的条件，是否符合法定程序，以及征收土地的合理性。根据《中华人民共和国行政复议法》第30条第2款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”（2005）行他字第23号《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第30条第2款有关问题的答复》规定：“《行政复议法》第30条第2款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”《中华人民共和国行政诉讼法》第13条第（4）项之规定，省级政府作出征地批复，属于最终裁决行为，当事人提起诉讼的，法院不予受理。当事人不服征地批复而申请行政复议，行政复议机关受理后并作出的行政复议决定，性质上仍然是征收土地决定，属于最终裁决行为。鉴于以上规定精神，目前对征地批复只能提起行政复议和行政裁决。

八、征地补偿安置决定的有关问题。《土地管理法实施条例》修订后，增加了对没有达成补偿协议的被征收人，由县级以上人民政府作出征地补偿安置决定的规定。在《土地管理法实施条例》修订以前的征地中，有的地方对没有达成补偿协议给予被征收人的补偿方案，大多直接体现在责令交地决定书中，有的地方则单独做出补偿通知书。征收补偿决定书直接涉及被征收人的合法权益，被征收人可以提起行政复议或者行政诉讼。

九、责令交地决定的有关问题。《土地管理法实施条例》修订后，行政机关做出责令交地这一程序，得以保留。但对做出的行政主体，由以前的土地管理部门改为县级以上人民政府。责令交地决定涉及被征收人的合法权益，是地方政府申请人民法院强制执行的行政行为，被征收人可以提起行政复议或者行政诉讼。现对集体土地实施的征收活动，对于被征收人补偿安置和腾地，分别规定了两个行政行为，那么这两个行政行为之间逻辑关系是怎样的呢？或者说如果人民法院正在审查征收补偿安置决定的合法性，是否应当中止对责令交地决定案件的审理呢？这个问题，有待于进一步探讨。笔者认为，征地核心在于补偿安置，现实征地矛盾在于补偿争议，腾地之基础在于给予了被征收人合法合理的补偿，故征收补偿安置决定的合法性，必然影响着责令交地决定的合法性。

十、强制执行的有关问题。行政机关应当向被征收人送达催告书，被征收人可以提出陈述申辩意见。被征收人如不履行责令交地决定，又不提起行政复议或行政诉讼，或者提起诉讼后，人民法院作出终审判决，驳回被征收人诉讼请求，行政机关可以申请人民法院强制执行。人民法院受理作出裁定前，应听取被征收人的意见，可以对征收补偿安置争议进行调解，以化解社会矛盾。人民法院经审查认为，地方人民政府实施的征收活动，明显没有事实和法律依据，明显损害被征收人利益的，应当裁定不准执行。人民法院作出裁定准予地方政府执行，应当发布公告。地方人民政府实施强制执行前，应当对房屋以及房屋内物品进行证据保全，并妥善保管移交房内物品。

作为征地拆迁业务的专业律师，我们希望地方人民政府实施征收改造，谨守正当之程序，更愿看到地方人民政府征收工作人员落实民主法治精神，实现文明和谐之搬迁。