征收名人圈内“限期拆除”

文/王苏律师

导读：本文将一个个征收过程中常见的行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、限期拆除等专业名词，通过拟人化手段，讲述主人公“限期拆除”，从初入征收浪潮“小鲜肉”级流量明星变成“实力派”演员的征收故事。

经济的迅速发展，带动城市规模迅猛扩张，扩张带来了用地规模增大。为实现以公共利益为出发点，以征收土地为手段，达到利用土地扩展城市规模的目的，顺应时代发展的需求，则产生了征收热潮。浪潮来袭，不在少数的“人”瞄准时机。为了在征收热潮中，争得一席之地。它们争先恐后的涌进，比如行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、限期拆除等等。在不断角逐中，有脱颖而出、也有默默无闻的、同时也存在中等水平流量名人。

因为新潮，各路神仙，各显神通，希望自己能够带来流量，迅速成为“名人”。正是这新兴的征收热潮，存在规则不完善等问题，才能够容纳各路人马涌进。最终才能大浪淘沙般，筛出一部分“伪名人”，而剩下一部分是靠实力逐步在征收浪潮中变为“实力派”演员。“实力派”演员能够带来稳定的流量，并迅速打开市场。“名人”虽好，但想要保持自己隐私生活的秘密是不容易的。当然也有刻意营造的绯闻事件，用以博得众人的眼球。

本文的主人公“限期拆除”，经历了初入征收浪潮中的“小鲜肉”级流量明星现变成了“实力派”演员了。由于演技成熟，为人比较强硬，能够带来卖座的票房，成为征收中，各级政府或征收部门争相邀请参演各种征收项目的“主角”。被征收人作为看客，一般看到主角的到来，身心很受伤。它演绎主角时表现出强硬的姿态，使得被征收人面对它，心理压力很大，产生退缩的想法。下文带大家一起来认识限期拆除这位大咖级别的演员。

因“限期拆除”这位“实力派”演员的加入，征收项目推进速度很快，为征收实施主体带来了票房（即加速征收的进程）。俗话说人怕出名，猪怕壮。各路“猜测”消息接踵而来，有人议论说“限期拆除”这位演员家庭背景显赫，家族有绝对的实力；也有人议论说其背后有人高人指点等等，各种猜测的消息不断传出。有说限期拆除是行政处罚出身、有人认为是行政强制措施出身、也有人认为属于行政强制执行出身等。一时间谣言满天飞，从自己认知的角度出发解释“限期拆除”到底属于哪种行政行为出身？（对限期拆除的身份背景调查）

调查“名人”身份背景之旅。

一、 限期拆除是行政处罚资深“演绎世家”出身

有人综合各种信息分析认为，限期拆除在违反规划法的范畴内属于行政处罚。新修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称“行政处罚法”）第二条规定，行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。行政处罚具有终局性，对于相对人的权利产生的影响是最终的。从立法目的上，整个行政法围绕着控权而设置，行政处罚设定也不例外，把公权力关进“笼子”。通过设定新的义务、通过影响相对人的实体权利达到行政管理秩序回归正常的目的。从立法层面，《中华人民共和国城乡规划法》尚没有明确规定违反规划时的“责令限期拆除”的法律性质，但《中华人民共和国土地管理法》第七十八条、第八十三条的规定，其中有“行政处罚”等表述，认为“责令限期拆除”属于行政处罚。从本质上，违反用地规划和违法用地，很多地方存在行为与结果的重叠部分，违反用地规划导致的限期拆除和违法用地导致的限期拆除的处罚性质并无区别。从最高法司法解释和司法实践，认为责令限期拆除属于行政处罚。根据最高人民法院发布的法发〔2020〕44号（最高人民法院印发《关于行政案件案由的暂行规定》的通知）（以下简称“暂行规定”），《暂行规定》规定一级案由为行政行为，在二级案由“行政处罚”项中的三级案由第15项即为“责令限期拆除”。由此可见，最高法在司法实践中将责令限期拆除行为归于行政处罚。而（2019）最高法行申3615号《行政裁定书》便支持此观点。明确责令限期拆除属于行政处罚，有利于审查判断其合法性的明确程序依据，可以依据《行政处罚法》的规定保障了当事人陈述、申辩、听证、复议诉讼等权利。听到上述分析，您是否也频频点头，认为限期拆除必然是资深演绎世家行政处罚出身。

《中华人民共和国行政强制法》第十七条规定，行政强制措施是指在行政处罚决定作出前，行政机关采取的强制手段，通常是为了迅速查处违法行为而作出的临时性处置；而行政强制执行是在行政处罚决定作出后，为执行该行政处罚所采取的强制手段，二者具有显著区别。显然限期拆除不是行政强制或行政强制执行。

二、 非“豪门出身”，身份成谜

另一种观点认为不属于行政处罚。首先，从法学理论上可以把行政处罚分为申诫罚、 财产罚、能力罚和人身罚四种处罚类型。 按照上述分类，限期拆除不能归入以上分类中任何一类。其次，从性质上分析，行政处罚是行政机关或法律、法规授权的组织实施的对违反行政管理程序的公民、法人或者其他组织采取惩罚性制裁措施的一种具体行政行为，具有惩罚性。这种惩罚性，是通过给违法相对人的合法的权利或权益造成损害来达到惩罚的目的。换句话说，就是对违法者施以额外的义务以示惩戒，这种额外义务的增加，不是督促其履行应当履行的义务，也不是等同于原来的义务，而是一种新的义务。而限期拆除则是指行政机关或法律、法规授权的组织，为了制止正在发生的违法行为，而作出的要求违法行为人履行法定义务、停止违法行为、消除不良后果或恢复原状的具有强制性的决定。这种强制性决定的目的是消除违法行为、恢复法律秩序，具有行政管理的属性。实施限期拆除本身并没有对违法者课以新的义务，虽然能够给相对人造成一定程度的损失，但是这种损失却并没有损害相对人的合法利益，因而它不具有惩罚性。就像闯红灯，交警罚款5元是行政处罚，但是如果交警只是命令退回标志线，则是行政命令而不属于行政处罚。所以，从法律性质上分析，限期拆除也不属于行政处罚。最后，根据《行政处罚法》第二十八条规定，行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。 根据此条，可以明确，责令当事人“限期拆除违法建设”不是行政处罚行为。而我们依法作出的“限期拆除”其实质就是责令当事人“限期改正违法行为”。所以，依据《行政处罚法》我们也可以得出限期拆除不属于行政处罚的结论。

实践和理论对限期拆除“出身”定性，是有争议的。即使实务环节，不同的法院对限期拆除作出不同的裁判，面对不同解释，到底该如何适用？作为被常常盛情邀请参演“主角”限期拆除，它根本不在乎外面各种流言蜚语。一心只钻研如何突破自己的演技，至于每部剧出演什么角色，那不是值得被关注的。对被征收人而言，在征收中已经委托专业的律师，不需要像法官、律师或行政法学界学者必须弄清楚限期拆除性质。当我们收到限期拆除通知或决定书时，只需要拍照发给代理律师，把它当作一部喜剧，看后一笑而过。明白它仅仅是导演邀请“演技派”演员，按照剧本排练的一场戏。陷入剧情不可自拔，您就输了。面对限期拆除，作为专业征收律师，还是要从法律途径启动复议、诉讼等法律程序，维护被征收人的合法权益。

作为从事不动产征收十余年的北京诚略律师事务所主任律师纪召兵，代理全国各地上千件征收案件，遇到过各种定性限期拆除案件。在此提醒广大被征收人，定性与角色一样，无论限期拆除出演什么角色，演技如何精湛，对被征收人而言，看过即忘，不被其影响正常生活和工作的状态，才能在征收中站稳脚跟。至于面对限期拆除是通过复议和诉讼途径解决，那是专业从事征收律师需要精心考虑的事情。