内部行政行为的可诉性—以指导性案例22号案例为例

文/纪召兵律师、李亚杰律师

最高人民法院发布的第五批指导性案例中指导案例22号，即魏永高、陈守志诉来安县人民政府收回土地使用权批复案，确定了内部行政行为可诉性的裁判标准。本文以行政法学个案研究方法，对该案所确定的内部行政行为可诉性的裁判逻辑及裁判规则进行评析。

一、案情概要

2010年8月31日，安徽省来安县国土资源和房产管理局向来安县人民政府报送《关于收回国有土地使用权的请示》，请求收回该县永阳东路与塔山中路部分地块土地使用权。同年9月6日，来安县人民政府作出《关于同意收回永阳东路与塔山中路部分地块国有土地使用权的批复》。来安县国土资源和房产管理局收到该批复后，没有依法制作并向原土地使用权人送达收回土地使用权决定，而直接交由来安县土地储备中心付诸实施。

魏永高、陈守志的房屋位于被收回使用权的土地范围内，其对来安县人民政府收回国有土地使用权批复不服，提起行政复议。2011年9月20日，滁州市人民政府作出《行政复议决定书》，维持来安县人民政府的批复。魏永高、陈守志仍不服，提起行政诉讼，请求人民法院撤销来安县人民政府上述批复。本案的争议焦点在于，来安县人民政府所作“收回国有土地使用权的批复”（以下简称“土地批复行为”）是否具有可诉性？一审法院经审理，认为土地批复行为属于内部行政行为，不具有可诉性，裁定驳回魏永高、陈守志的起诉。二审法院经审理，认为该土地批复行为已经“外化”，对原土地使用权人的权利义务产生实质影响，判决撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。

二、二审法院的裁判理由

 1、 根据《土地储备管理办法》和《安徽省国有土地储备办法》以收回方式储备国有土地的程序规定，来安县国土资源行政主管部门在来安县人民政府作出批准收回国有土地使用权方案批复后，应当向原土地使用权人送达对外发生法律效力的收回国有土地使用权通知。来安县人民政府的批复属于内部行政行为，不向相对人送达，对相对人的权利义务尚未产生实际影响，一般不属于行政诉讼的受案范围。

 2、但本案中，来安县人民政府作出批复后，来安县国土资源行政主管部门没有制作并送达对外发生效力的法律文书，即直接交来安县土地储备中心根据该批复实施拆迁补偿安置行为，对原土地使用权人的权利义务产生了实际影响；原土地使用权人也通过申请政府信息公开知道了该批复的内容，并对批复提起了行政复议，复议机关作出复议决定时也告知了诉权，该批复已实际执行并“外化” 为对外发生法律效力的具体行政行为。因此，对该批复不服提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

 三、对二审法院裁判思路的分析

二审法院认为收回国有土地使用权的批复属于行政诉讼受案范围，其论证逻辑有两点：

1、来安县人民政府作出的收回国有土地使用权的批复是内部行政行为，没有送达行政相对人，对相对人权益未产生实际影响，不具有可诉性。

内部行政行为是行政主体基于行政隶属关系针对内部相对人而实施的行政行为 。内部行政行为的处理结果一般只针对内部相对人，只对内部相对人权益具有法律效力。本案中，来安县人民政府与来安县国土资源和房产管理局是上下级隶属关系，来安县政府的批复是针对国土资源机关的请示而作出的，对国土资源和房产管理局具有直接约束力，是其作出具体行政行为的依据。“请示与批复”的过程是行政机关的职权互动过程，法律效果的影响范围只限于行政机关内部。该批复没有送达行政相对人，不直接对行政相对人发生法律效力。

2、来安县人民政府收回国有土地使用权的批复，在来安县土地储备中心付诸实施并对相对人的权益产生实际影响后，演变成具体行政行为，具有可诉性。

二审法院审判理由认为，土地批复行为作为内部行政行为，只有对行政相对人发生法律效力时，才具有可诉性。土地批复行为产生对外效力的方式有两种：（1）根据该批复，制作并送达对外发生效力的收回国有土地使用权的通知；（2）通过执行该批复内容，对行政相对人的利益产生实际影响。本案即属于第二种方式。根据土地使用权批复，本案魏某等人的房屋也在被收回的土地使用权的范围内。县土地储备中心根据该批复实施的拆迁补偿安置行为，侵犯了魏某等人的房屋财产权益，该批复已经外化为对公民权益产生影响的具体行政行为，二审人民法院审理认为，该行政批复具有可诉的具体行政行为的特征，是行政诉讼受案范围。

四、内部行政行为可诉性的裁判规则

本案所确定的裁判要旨，可以归纳为两点：第一，地方人民政府对其所属行政管理部门的请示作出的批复，形式上属于内部行政行为，不发生对外效力，不可对此提起诉讼。第二，政府批复行为外化为对行政相对人的权利义务产生实际影响的外部行政行为时，具有可诉性。外化的方式有：（1）批复内容已经通知行政相对人；（2）或者虽未通知，但行政管理部门直接将该批复付诸实施对相对人发生法律效果。

本案中的行政批复行为具有可诉性，原因在于该行政批复行政已经演化成可诉的外部行政行为。笔者根据对本案事实要件的整理和法院审判思路的分析，归纳出内部行政行为可诉性的一般裁判规则。

内部行政行为必须同时满足下列三个要件，才具有可诉性：

1、该内部行政行为不属于《行政诉讼法》第十三条第三项规定的内容。这是对内部行政行为可诉性的范围限定。《行政诉讼法》第十三条规定将行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定 ，明确排除在行政诉讼受案范围之外。可见，只有不属于上级行政机关或其工作人员与下级行政机关或其工作人员的工作关系的内部行政行为，才存在外化并被司法审查的可能性，本案中的土地批复行为即是如此。

2、该内部行政行为是由行使相应国家行政职权的机关和组织及其工作人员所实施的行为。本案中来安县人民政府是国有土地使用权的审批机关，作出的批复行为是行使行政职权的过程，该土地批复行为属于有权行政行为。

3、该内部行政行为对相对人的权利义务发生实际影响 。最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释中规定“对公民、法人或其他组织的权利义务不产生实际影响的行为”不属于行政诉讼的受案范围。本案中该批复同意收回的土地使用权包括行政相对人的土地使用权，且该批复已经行政复议机关予以维持，由相关部门执行，对相对人的财产权益产生现实的侵害。

4、内部行政行为的内容为相对人所知晓。如本案判决理由中所述“原土地使用权人也通过申请政府信息公开知道了该批复的内容，并对批复提起了行政复议，复议机关作出复议决定时也告知了诉权”。只有在行政相对人知道自己的权益受影响的情形下，才存在针对内部行政行为是否可诉的问题的讨论。