行政协议非诉准予执行裁定是否具有羁束力

文/纪召兵、王苏律师

诉讼标的受生效裁判所羁束是行政诉讼裁定驳回起诉的法定事由之一。但生效裁定能否羁束行政诉讼的标的仍需要进一步论证。另外，行政协议非诉执行制度的主要目的之一为解决行政机关不能作为行政协议诉讼原告之问题，而民事合同诉讼制度存在本诉与反诉，若行政机关非诉执行作为行政机关提起的本诉，则应允许协议相对人对行政法律关系提起反诉。但行政协议非诉与普通行政非诉之间并非简单等同，人民法院作出的准予执行非诉裁定是否对行政协议诉讼标的具有羁束力，能否参照普通非诉执行制度亦有待进一步论证。此外，协议相对人对准予非诉执行裁定不服的，如何进一步救济自身合法权益，《行政协议司法解释》并未予以明确，希望未来在相关单位总结司法实践后，能够作出具体的可操作性的规定，保护相对人的权益。

基本案情：

上诉人（原审原告）：胡某、孙某

被上诉人（原审被告）：上海市某区房屋征收事务中心

上海市某区房屋征收事务中心以胡某、孙某父母不履行涉案《补偿安置协议》，向上海市某区人民法院申请强制执行。上海市某区人民法院受理后作出（2022）沪0106行审11号民事裁定书，裁定准予执行。后胡某、孙某提起行政诉讼，请求确认《补偿安置协议》无效，主要理由：上海市某区房屋征收事务中心与胡某、孙某父母胡、陈擅自签订了《补偿安置协议》，该补偿安置协议包括对胡某、孙某所有房屋的处理。根据《中华人民共和国民法典》等法律之规定，任何人无权未经胡某、孙某同意，擅自处理其所有的房屋，该协议严重损害了胡某、孙某的合法权益，应当确认无效。

法院的审判：

上海市某区人民法院一审认为，胡某、孙某起诉请求确认《补偿安置协议》无效，该诉讼标的已被生效裁判所羁束，认为胡某、孙某起诉不符合起诉条件，驳回起诉。

上海市第二中级人民法院认为，案涉《补偿安置协议》已经生效裁判确认合法有效。胡某、孙某就相同诉讼标的再行提起本案诉讼，要求确认案涉协议无效，属于重复诉讼。

简要评析：

仔细阅读本案，从中我们可以总结本案涉及的法律问题之一为行政协议非诉之执行裁定是否具有羁束力，一审法院认为具有羁束力，二审法院认为给出的理由并非认为准予执行的裁定不具有羁束力，而认为属于重复起诉，本案发生后实际上涉及行政协议非诉准予执行裁定作出之后的一个明显存在漏洞的法律问题——被执行人对裁定不服的救济权利。

一、如何理解对诉讼标的被生效裁判所羁束

行政诉讼中存在大致有三个可能出现竞合关系的裁定驳回起诉的理由，即撤诉后无正当理由再行起诉的、重复起诉、诉讼标的被生效裁判所羁束，其所蕴含的法律精神均为“一事不再理”以及为了避免裁判之间相互冲突等。相比而言，撤诉后再行起诉以及重复起诉两个理由对起诉人的限制较大，即前诉和后诉通常均为同一起诉人，因而实践中因行政协议履行引发争议相对较大理由为诉讼标的被生效裁判所羁束。其中，争议最大的问题之一为生效裁判是否具有羁束力。从中国文字字面含义解释，生效裁判范围必然包含生效裁定。但与羁束诉讼标的之含义并不完全相符，即行政诉讼标的被羁束通常是指先行的行政诉讼已经对诉讼标的进行了实体判断，对被诉行政行为是否具有合法性作出判断，后诉无须重复作出判断或因避免生效裁判之间相互冲突而不宜再作判断。另外，若前诉属于裁定的，其仅对起诉人与诉讼标的之间的关系进行程序性判断，其判断结论可能并不适用于其他起诉主体，且在同一起诉主体所具有的相关因素发生改变之后，其就同一诉讼标的提起诉讼的结论也可能发生改变。如前诉以起诉人没有利害关系为由裁定驳回起诉的，若其他主体就同一诉讼标的的提起后诉，其可能是具有利害关系。同时，同一起诉人因没有提供证据证明其具有利害关系而被裁定驳回起诉，在其提供有效证据证明利害关系之时，其再次就同一诉讼标的提起的行政诉讼的，不宜以诉讼标的被羁束为由裁定驳回起诉或不予立案。换言之，针对同一诉讼标的作出裁定的，后诉再次就此诉讼标的提起诉讼的，我们认为从保护当事人权利的角度人民法院仍有进一步予以审查的必要，且具有作出不同处理结论的可能。即使后诉也存在裁定驳回的可能，也宜适用具体被驳回的其他理由。因此，对诉讼标的具有羁束力的诉讼结论通常为判决方式。

二、行政协议非诉准予执行裁定的羁束力问题

而本案涉及的法律问题是行政协议非诉准予执行裁定是否具有羁束力，因行政协议非诉执行制度系参照普通非诉执行裁定作出相关设计，因而须遵循两者之间存在共同的法律精髓。同时，因行政协议与单方行政行为之间存在差别，在相关结论上也相应有所不同，在本文开始探讨相关结论时，不应忽视的这两个之间的区别：一是行政诉讼裁定与行政非诉裁定之间的区别。二是行政协议非诉执行裁定与普通行政非诉执行裁定之间的区别。根据前述分析，行政诉讼的裁定因未对被诉行政行为的合法性即实体上作出判断，因而通常不具有羁束力。非诉准予执行裁定也是裁定的一种，相应也应不具有羁束力。但非诉执行程序实际行上对行政行为的实体问题进行了一定程度的审查，即确定行政行为不属于明显违法、无效情形。因此，非诉执行裁定是否与其他裁定一样不具有羁束力，从上述案件中可以反映出存在不同的操作模式。一种模式认为具有羁束力，主要理由为：非诉准予执行裁定实际上肯定了被执行行为的效力，若再次就同一行政行为提起行政诉讼，将可能出现生效裁判与准予执行裁定相冲突的情形。另一种模式认为没有羁束力，主要理由为：非诉准予执行裁定属于执行程序的文书，其并不影响诉讼程序的进展，且诉讼程序的结论可以依法作为改变执行程序的事实依据。即就同一行政行为作出的行政诉讼判决与非诉准予执行的裁定相比，二者并非出于等同法律效力阶层，而是前者优于后者。以上两种模式都有其合理之处，目前既无行政法又无司法解释等确定应当采取的模式。相比较而言，后一模式可能更为稳妥，主要理由为：第一，行政行为相对人提起的诉讼与非诉执行裁定的结论通常都相互吻合，如准予执行的裁定的前提条件之一为已超过法定起诉期限，因而行政相对人就行政行为提起的诉讼也将以超过起诉期限为由裁定驳回起诉。若作出不准予执行的裁定，则显然不存在羁束力问题。第二，非诉准予执行的裁定确实存在错误的，如未超过起诉期限或属于无效情形的，若以被准予执行裁定所羁束为由而不允许行政相对人提起行政诉讼，显然对行政相对人不公平。当前，行政协议非诉执行的实施系参照普通非诉执行制度，因而也可以推定行政协议准予非诉执行的裁定并不具有诉讼标的羁束力。但行政协议非诉执行有其特殊性，有必要进一步论证前述论证的正确与否。就行政协议争议而言，因其具有的“合意性”特征而可以适用合同法等法律规范，其诉讼标的的判断也与普通行政诉讼有所不同。普通行政诉讼的诉讼标的一般指向被诉行政行为的合法性，而行政协议诉讼的诉讼标的虽指向行政协议，但其具体的诉讼标的因当事人的诉讼请求不同而有所不同，即人民法院所需处理的行政法律关系为行政机关要求协议相对人履行义务，而行政协议诉讼所需处理的法律关系为协议相对人要求追求行政机关违约责任、撤销协议或解除协议等。两种法律关系虽有关联，但也各自独立即均具有处理的必要性。因此，行政协议非诉执行裁定对协议相对人提起的行政协议诉讼标的，并无羁束力。需要注意的是，尽管非诉准予执行裁定不能直接作为具有羁束力的生效文书，但其可以作为关联诉讼的有利证据予以使用。

三、被申请执行人对非诉准予执行裁定不服的救济权利

关于协议相对人对行政协议准予非诉执行的裁定不服应当寻求何种救济路径，《行政协议司法解释》没有进一步作出规定，在行政诉讼法及《行诉解释》中也未找到具体的法律依据。《行诉解释》第一百六十一条第二款规定：“行政机关对不准予执行的裁定有异议的，在十五日内向上一级人民法院申请复议的，上一级人民法院应当在收到复议申请之日起三十日内作出裁定”，其仅规定了普通行政非诉执行中行政机关提出异议的复议权，对行政相对人的进一步救济权利并未作出规定。尽管行政非诉执行制度系推定行政相对人因放弃诉权而进入执行程序，但人民法院在作出准予执行的裁定时，确有可能因审查程序不当、对法律适用理解错误等导致准予执行的裁定不符合法律规定，如人民法院未通知行政相对人参加非诉执行程序或行政行为属于无效行为的，而直接作出准予执行裁定。尤其是行政诉讼法确立了无效行政行为制度，而无效行政行为并无起诉期限的限制，因而行政相对人未对行政行为提起行政诉讼具有其正当理由，准予执行的裁定必然对其合法权益产生损害，有必要给予其法定的救济路径。根据实践中非诉准予执行中出现的问题，建议在有关非诉执行制度设计上，可以在充分比较不同方案的利弊后作出选择，具体有以下模式：一是允许行政相对人就同一行政行为提起行政诉讼，若行政诉讼的判决结论与非诉准予执行的裁定结论不一致的应当优先适用判决结论而停止非诉执行。其中的存在问题是：对于切实应当进入到执行程序中的行政行为，人民法院可能因对行政诉讼结论不确定性的担忧，而导致执行工作不能实质推动。但从另一个角度考虑，人民法院在作出准予执行裁定时，应当尽到审查职责以确保结论正确，即行政相对人提起的行政诉讼结论应当与其准予执行的裁定结论相一致，最终并不因其实际执行而承担相关责任。即使已经实际执行而需要纠正的，也可以参照执行回转制度，由行政机关履行回转义务，造成损失的则承担相应赔偿责任。二是参照行政机关的相关权利规定而赋予行政相对人对等的复议权。作为与行政机关对等的当事人，应当保障其对等的法定诉权，行政机关对准予执行裁定可以申请复议，行政机关相对人对准予执行的裁定应当对等享有申请复议的权利。但目前各个地方制定具体规定而言，关于行政机关如何行使复议权，以及人民法院如何审查复议权的案件，行政诉讼法及其司法解释仍未予以明确。因而，即使采取这种模式，仍需要相关法律进一步地规定。三是赋予行政相对人申诉的权利。当事人对生效裁判不服可以依法申请再审。准予非诉执行的裁定一旦作出即已生效。因此，原则上可以通过申请再审进行救济。但现行法律对于可以申请再审的生效裁定的范围并未进一步规定，其中是否包含准予执行的裁定仍有待明确。司法实践中，已经生效或者发生效力的裁定有多种类型，但通常仅有就当事人之间的争议作出最终结论的裁判文书或者调解书等才能申请再审。换言之，当事人可以申请再审的裁定通常均可以被提起上诉，反之亦然。对于诉讼或执行过程中作出的相关规定，当事人则通常通过提出书面异议或者申请复议等方式寻求救济。因此，行政相对人对非诉准予执行裁定不服的，宜参照执行程序中相关救济路径进行，如我国民事诉讼法第二百三十二条规定：“当事人、利害关系人认为执行行为违反法律规定的，可以向负责执行的人民法院提出书面异议。当事人、利害关系人提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定撤销或者改正；理由不成立的，裁定驳回。当事人、利害关系人对裁定不服的，可以自裁定送达之日起十日内向上一级人民法院申请复议。”第二百三十四条规定：“执行过程中，案外人对执行标的提出书面异议的，人民法院应当自收到书面异议之日起十五日内审查，理由成立的，裁定中止对该标的的执行；理由不成立的，裁定驳回。案外人、当事人对裁定不服，认为原判决、裁定错误的，依照审判监督程序办理；与原判决、裁定无关的，可以自裁定送达之日起十五日内向人民法院提起诉讼。”因此，申请再审的路径不宜适用于对非诉执行裁定，是否可以适用区别于申请再审的申诉路径，即当事人向人民法院提供线索，由人民法院自行纠正。但是具体实施过程中，也存在法律依据不足以及当事人的权利性不足等问题。

相比较而言，就行政协议的非诉执行而言，赋予协议相对人可以选择多种模式的权利可能更为合理，主要理由为：第一，根据前述分析，认定行政协议非诉执行的裁定不具有诉讼标的的羁束力的法律意见可能较为合理，因而第一种模式在法律依据或者法律精神上没有障碍。第二，行政协议的非诉执行主要解决行政机关没有主动提起行政协议诉讼资格问题，其制度设计应当等同于协议相对人提起的行政协议诉讼，因而赋予协议相对人具有对等的上诉性的权利。另外，允许协议相对人提起行政协议诉讼，相当于普通合同诉讼的正诉与反诉之间的关系，均符合诉讼规律。

四、本案存在的其他问题

至于本案中上海市某征收事务中心能否作为原告起诉本案的当事人，小编认为从行政诉讼法设定的原意来讲，是不允许“官告民”。本文就不在此文中赘述。而本案胡某、孙某作为房屋所有权人，当《安置补偿协议》处置其合法产权问题时，其应该有权作为案外人对案涉安置补偿协议提起确认无效之诉。即便是针对案涉的安置补偿协议作出判决书，小编认为在一份判决已经出现错误时，法院有职责纠正其作出的错误裁判。而不是仅仅作出裁定书仅从程序上否认本案胡某、孙某起诉的资格问题。