未经登记房屋权利陷落后的救济与反思

文/纪召兵、王苏律师

伴随我国经济的不断发展，城镇化进程日益推进，大量人口从农村涌入城市，城市住房供不应求，棚户区的出现暂时缓解了这种紧张的住房供需矛盾，为大量新进入城市的人口提供了临时的居所。与此同时，为数不少的城市低收入者无力改善居住条件，居住在破旧不堪的旧城区。高质量发展要求城市建设规划得当、布局合理，棚户区、旧城区显然不符合高质量发展的要求，棚户区改造、旧城区改建遂提上日程，成为近年来各地政府改善群众居住条件的民心之举。国有土地山房屋征收是棚户区改造、旧城区改建的重要一环，对有产权登记的房屋的征收一般以产权登记面积作为征收补偿依据，对未登记建筑的补偿实践中各地做法不尽相同。未登记建筑认定与补偿问题成为国有土地上房屋征收与补偿案件中最常见的争议焦点之一。

一、未登记建筑认定与补偿的现状

我们都知道在国有土地上房屋征收活动，其中最为重要的法律依据之一《国有土地上房屋征收与补偿》。小编通过代理的各地国有土地上房屋征收的案例以及在相关的案例库检索中，发现多数的法律文书中反映出的行政相对人主要的起诉理由之一为对未登记建筑的认定与补偿有异议，或是认定面积不足、补偿标准低，或是与相邻区域行政区划内认定与补偿办法不同等。不管是小编代理征收案件或聚法案例上的案例，未登记建筑的认定与补偿争议是国有房屋征收与补偿案件中频发争议的问题之一。

（一）国有土地上房屋征收中未登记建筑认定与补偿行政执法尺度差异巨大 

由于我国经济发展东西差异、南北差异、城市中心与城郊发展之间的差异，导致未登记建筑的成因多样，其认定过程复杂，细致的调查认定工作与实现行政管理的效率目标存在巨大的冲突，甚至某些征收方为了降低补偿成本、最大化实现棚户区改造、旧城区改建的效率目标，对未登记建筑实行“一刀切”地认定为违法建筑，一律不予补偿。当然有的征收方专门成立未登记建筑认定的工作组，对征收范围内未登记房屋进行调查、认定，对认定为合法房屋，由房屋征收部门予以补偿，对认定为违法建筑的，则不予补偿。即便是对未登记房屋进行认定征收方，在对未经登记房屋认定时也会采取不尽相同的标准，有的以某一年的航拍图为准，有的以地籍资料为准，也有依据规划部门的意见为准，作为认定未经登记房屋是否合法的事实依据。由此看出，对于未登记房屋在征收中存在很大行政执法尺度差异。

（二）各地法院对未登记房屋认定与补偿的裁判结果差距较大

由于我国一直在努力推进统一裁判尺度，在国有土地上房屋征收与补偿工作往往涉及群体性利益，该工作同样也是某行政区内重点工作，牵一发而动全身，一些地区法院为了实现统一裁判尺度保证司法的公信力，不会轻易地否定征收方的判断。

司法的谦抑性同时也会限制法院在具体行政案件的审理中会充分尊重行政机关的专业知识和首次判断权，法院通常不直接对其合法性作出判断。因对未登记房屋认定与补偿工作属于事实问题，法院一般认为行政机关对未登记房屋认定与补偿判断更具有专业性，法院对此问题通常会保持必要的克制，尊重行政机关的专业判断。即使存在遗漏未经登记房屋认定与补偿，法院一般不会直接作出房屋征收与补偿决定违法的裁判。法院通常会维持某一行政区域内征收关于未登记房屋的认定与补偿判断，而维持两个不同行政区域的不同判断，具体体现裁判的结果上，就会产生明显的差距。

二、未登记房屋认定与补偿实践困境的原因

现有未登记房屋认定与补偿工作的正当性遭受质疑存在多方面的原因，主要有以下几个方面：

（一）对于未经登记房屋认定与补偿工作复杂繁重

未登记房屋的形成原因复杂多样，一部分是因权利人未提出申请，有的是因未经过规划许可，有的因权利受限或不能提供权利来源文件，有的因临时建筑不予登记等等。对未登记房屋合法性与否作出认定首先应当未经登记房屋的形成原因、建筑年代调查清楚，根据不同形成原因及建筑年代分别予以不同处理，未经登记房屋调查与认定工作难度大。除此之外，未登记房屋建筑权属状况难辩、法律关系复杂，可能涉及建造人、使用人、出租人等诸多权利人，且未登记建筑是否具有所有权，具有何种性质的所有权以及所有权归属何方在理论界与实务界存在很大争议。在以上种种情况下，如何公平合理确定未经登记房屋的认定与补偿方案成为难点。未经登记房屋成因多样性、法律关系复杂难辨等特点最终导致对未经登记房屋的认定与补偿工作琐碎，工作难度大，耗时长，容易出现调查不全面、认定有遗漏、补偿不到位的情况。

（二）存在部分行政主体执法能力与水平不足

未经登记房屋的认定与补偿是一项极为复杂繁重的工作，极大考验相关行政主体执法能力和执法水平。想要做好未经登记房屋的认定与补偿工作，相关行政主体需要制定具体可行的认定与补偿方案，在征收范围内逐户展开细致入微的调查，并根据认定与补偿方案依靠专业知识作出专业判断，对行政主体的服务意识、执政能力及专业性均提出较高要求。特别是涉及棚户区改造、旧城区改建的国有土地上房屋征收与补偿工作，一般征收范围广、涉及被征收房屋权利人数众多，未经登记房屋数量多、情况复杂，工作量大，而行政机关人员编制有限，更是考验相关行政主体的执法能力和水平。实践中，部分行政主体执政能力有限，主动降低了执法标准，采用“一刀切”认定标准，或对未经登记房屋不予认定为合法建设并不予补偿，或以单一标准作为未经登记建筑是否合法认定依据。这种“一刀切”认定标准是相关行政主体现有执法能力和水平不足突出表现，尽管提高了对未经登记房屋认定与补偿工作形式上的效率，但是这种效率却是以不考虑未经登记权利人具体情况、部分减损未经登记房屋权利人利益而获得的，必然引发未经登记房屋权利人的质疑。

（三）对未经登记房屋认定与补偿缺乏明确的法律指引

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿；对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。该条规定是国有土地上房屋征收背景下，对未登记房屋认定与补偿法律依据。从这条规定中可知，对未登记房屋进行调查、认定和处理的主体是“有关部门”；未登记房屋可以被认定为合法建筑、未超过批准期限的临时建筑、违法建筑、超过批准期限的临时建筑；其中对合法建筑、未超过批准期限的临时建筑应当给予补偿，对违法建筑、超过批准期限的临时建筑不予补偿。换言之，该条规定未明确对未登记房屋进行调查、认定和处理的具体主体，亦未明确将未登记房屋认定为合法建筑、违法建筑的具体标准及相应的程序。一方面，因法律规定不明，未登记房屋认定与补偿的行政执法主体、标准、程序均无具体法律规范可供遵循，导致执法尺度严重不一，不仅减损行政执法的权威性，容易引发行政相对人对认定与补偿结论的质疑。因没有具体明确的认定与补偿标准，行政相对人往往对未登记建筑的补偿同有证房屋的补偿持相同期待，期待补偿数额远高于行政机关决定的补偿数额，这就成为国有土地上房屋征收与补偿中最为常见的争议焦点问题。

三、如何救济未经登记房屋的权利

行政法的基本原则是行政执法和行政审判应当遵守的基础性法则，包括合法性原则、合理性原则、程序正当原则、高效便民原则、诚实守信原则、权责统一原则等六项原则。在制定法不明的情况下，行政法的基本原则为具体问题的法律适用提供了基本准则。而针对国有土地上房屋征收中对未登记房屋的认定与补偿问题也必须符合以上各原则。

（一）对未登记房屋的认定与补偿是征收必经程序

合法行政原则是行政法的首要基本原则，要求行政主体进行行政执法活动必须遵守法律规定。国有土地上房屋征收与补偿背景下，未登记房屋的认定与补偿的法律依据为《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条。该条规定，组织相关部门依法对征收范围内未经登记的房屋进行调查、认定和处理，是行政征收主体在作出房屋征收决定前必须要履行的程序，否则就违反了合法行政原则。因此，不对未登记房屋进行调查、认定和处理就直接作出房屋征收决定，或者对未登记房屋进行调查、认定和处理就直接作出房屋征收决定，或者对未登记房屋不进行调查就一律按照违法建筑予以拆除的行政行为，必然不具有合法性。

（二）未登记房屋的认定与补偿要有据可依

根据合法性原则，行政主体职权法定，法无授权不可为，行政执法活动应当遵守法律规定。制定专门性的未登记房屋认定与补偿办法可以为未登记房屋的认定与补偿提供明确的法律指引，有关部门可以依据规范性文件的明确规定作出未登记房屋是否合法及是否应予以补偿的判断，有助于提高行政执法效率与水平。同时，行政相对人可以根据规范性文件的明确规定对未登记房屋能否获得补偿以及获得补偿的数额作出预判，实际可获得的补偿与期待的补偿通常不会存在太大差距，有利于赢得行政相对人对未登记房屋认定与补偿工作的支持。此外，制定专门性的未登记房屋认定与补偿办法能够在很大程度上统一执法尺度，保护行政相对人的信赖利益，增强相关行政执法行为的公定力、确定力、拘束力、执行力，对顺利推进房屋征收与补偿工作大有裨益。

（三）对未登记房屋的认定与补偿要程序正当

程序正当原则要求行政主体在进行行政执法活动时时严格遵循法定程序，依法保障行政相对人的知情权、参与权和救济权。未登记房屋的认定与补偿应当全程贯穿程序正当原则。制定未登记房屋认定与补偿的专门性规范性文件，应当广泛征求征收范围内的群众意见，确保公众参与规范性文件的制定过程。在作出未登记房屋的认定结论之前应当履行调查程序，听取行政相对人的意见，作出认定结论后应当依法送达，并告知其救济渠道，保障行政相对人的各项程序权利。

对于国有土地上征收未登记房屋的认定与处理难题，制定专门性的规范性文件是解决此问题的重要路径。鉴于未登记建筑成因的多样性、权属状况和法律关系的复杂性以及对行政相对人权利产生重要影响的现实性，未登记房屋的认定与处理应当尊重历史、实事求是、程序正当、公开公正的原则。专门的规范性文件需要至少涵盖未登记房屋的认定主体、认定程序、认定标准、补偿安排、救济渠道等内容。