行政允诺的司法审查经验

文/纪召兵、李亚杰律师

2004年，最高人民法院发布《关于规范行政案件案由的通知》，开始将行政允诺单独列为一类独立的具体行政行为。

随后，在最高人民法院行政庭编写的《中国行政审判指导案例》(第1卷) ，第22号案例“黄银友等诉湖北省大冶市政府、大冶市保安镇政府行政允诺案”中，最高人民法院通过案例评述的方式，对行政允诺行为的特征及司法审查路径进行了分析，归纳了审理行政允诺案件的裁判要旨。“行政允诺行为具有如下特点：1.行为主体的行政属性。2.行为目的的行政性或公益性。3.行为的单方性。4.行为的奖励性。5.行为效力的非强制性。6.行为内容和程序上的自由裁量性。7.行为发生的临时性或应急性。8.行为相对人的不特定性。9.相对人实施特定行为的非法定义务性。”“涉及行政允诺行为的司法审查，重点审查三项内容：一是对相对人的行为是否符合行政允诺设定条件的审查。二是对行政允诺内容合法性、合理性及可行性的审查。三是对行政主体是否适当履行允诺义务的审查。”

此后，有越来越多的人民法院在审理行政允诺案件时，对最高人民法院在22号案例中归纳的行政允诺的特点及司法审查内容进行了适用，也通过司法裁判拓展22号案例对行政允诺特点的总结及其司法审查经验。本文就行政允诺行为司法审查的经验，择要进行探讨。

一、对行政允诺内容的合法性审查

行政主体基于行政管理的需要，在行政法律规范没有明确规定的情况下就特定事项所作允诺，其内容只要不违反法律法规即为合法有效，不论其是否具有直接的法律依据。这既是行政合法性原则之一的法律保留原则的应有之义，也是第22号案例所确定的裁判要旨。法律保留原则对行政主体而言，就是无法律即无行政；对行政相对人而言，就是法无禁止即为自由。对行政允诺的合法性如何进行审查，并不缺乏相关司法经验。例如，在毛小兵诉瑞金市人民政府确认征收房屋违法一案【案号：（2020）赣行终553号】中，江西省高级人民法院认为，行政行为的合法性，可以从法律优先和法律保留两个原则进行审查。法律优先，是指一切行政行为都不得违反法律，且行政措施不得在事实上废止、变更法律，这一原则适用于一切行政活动。法律保留，是指行政机关只有在确定法律授权的情况下才能实施相应的行为，即行政行为不仅需要组织法依据，同时还必须有行为法依据。一般认为，仅有侵益性行政行为需要同时具有组织法依据和行为法依据，而授益性行政行为则只要求组织法依据，并不一定要求有行为法依据。行政允诺系授益性行政行为，其应当遵循法律优先原则，但在法律保留原则方面，却不必具有行为法依据，否则就会因为法律的滞后性导致行政行为丧失应有的灵活性和应急性。

二、允诺对象针对特定人或不特定人

有些法院认为，行政允诺是行政主体针对特定行政相对人所作允诺，对不特定相对人所作允诺不构成行政允诺，例如内蒙古自治区通辽市中级人民法院（2018）内05行终1号行政裁定书。也有些法院持相反意见，认为行政允诺对象仅限于不特定主体，例如最高人民法院（2017）最高法行申2186号行政裁定书。最高人民法院通过多个裁判文书，表明其裁判观点为：行政允诺的对象不仅仅针对不特定相对人，只要符合行政允诺的实质性要件，特定主体亦能成立行政允诺行为。例如，最高人民法院（2017）最高法行申3049号行政裁定书、最高人民法院（2019）最高法行申612号行政裁定书，笔者亦赞同这种裁判观点。

三、允诺内容应当具有可执行性

当允诺内容没有明确、具体的给付等义务性承诺，则不构成行政允诺行为。

在株洲市天元区高强绿色混合粉厂与湖南省株洲市天元区人民政府房屋行政补偿一案【案号：（2019）最高法行申8401号】，最高人民法院认为，《证明》并未明确补偿的计算依据、具体金额、支付方式和履行期限等，不具有可以直接执行的内容，不能证明天元区政府与再审申请人形成行政允诺法律关系。

四、违法允诺后的补救义务

司法案例表明，行政允诺违法后，并不必然导致行政相对人的权益无法进行救济。在湖南省溆浦县人民政府与向文生、荆茂英及湖南省溆浦县大江口镇人民政府行政允诺一案【案号：（2019）最高法行再4号】中，最高人民法院亦认可二审法院评判内容：“如果允诺内容违法导致履行不能，则应在尊重行政机关对违背现行法律的承诺自行纠正或不再履行的权力的同时，责令行政机关对相对人因承诺履行不能产生的信赖利益损失进行必要的弥补，使相对人实际获得的利益不低于或者适当高于补偿的标准。”