案情回顾：越住越“违法”，合法房屋变成违章房？

家住云南省临翔区忙畔街道忙畔社区的张女士，曾在2008年与青华村委会忙远山组一村民协商约定，将其一宗土地及地上简易房转让给张女士，并就此签订了转让合同。此后张女士一直在购买的简易房内居住。经过多年的用心经营，张女士的日子越过越红火。在2017年时张女士为改善居住条件，在原简易房的土地上重新建筑了一幢砖混结构的房屋。谁知在2019年下半年，张女士的房屋被当地区自然资源局立案调查认定为“非法占地”。一个月后，区自然资源局又以对照《临沧市临翔区土地利用总体规划（2010—2020）》上标示的规划地类为由，将张女士房屋所在的土地认定为农用地，称张女士建造房屋不符合土地利用规划。此后，区自然资源局又相继作出《行政处罚告知书》、《行政处罚听证告知书》和《行政处罚决定书》等文件，责令张女士在规定期限内退还“违法占用的土地”。区自然资源局的一系列举措让张女士感到茫然：自己白纸黑字签了合同买地建房子，怎么一夜间成了非法占地？张女士对区自然资源局的行政处罚不服，几番思量之后，决定向北京诚略律师事务所行政征收领域专家纪召兵律师咨询维权事宜。

相关规定：法律中相关问题的规定与适用。

在充分了解案情之后，律师认为针对张女士目前所面临的问题，可参考以下法律规定解决困局：（一）《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第七条规定：承包合同约定或者土地承包经营权证等证书记载的承包期限短于农村土地承包法规定的期限，承包方请求延长的，应予支持。第八条规定：承包方违反农村土地承包法第十七条规定，将承包地用于非农建设或者对承包地造成永久性损害，发包方请求承包方停止侵害、恢复原状或者赔偿损失的，应予支持。（二）《中华人民共和国农村土地承包法》第五条第一款规定：农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。第二十六条规定：国家机关及其工作人员不得利用职权干涉农村土地承包或者变更、解除承包合同。第二十七条第一款规定：承包期内，发包方不得收回承包地。（三）《中华人民共和国土地管理法》第二条第三款规定：任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地使用权可以依法转让。第二条第四款规定：国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。

办案要点：逐个解决行政处罚决定的症结。

（一）区自然资源局的处罚决定缺乏有效的证据支撑。客观上，张女士房屋涉案地块在1994年前就是宅基地，属于建设用地。从法律依据角度来讲，区自然资源局要想认定涉案土地为农用地，应当提供依法制作并生效的《临沧市临翔区土地利用总体规划（2010-2020）》、乡（镇）土地利用总体规划等文件。本案中，区自然资源局仅凭内部工作机构的简单表述和《现状地类认定书》、《土地利用规划地类认定书》，就得出张女士“房屋不符合土地利用规划”的结论，证据效力过于单薄并且没有其他有效证据加以佐证。故，区自然资源局认定张女士房屋“违法占用的土地”的结论过于草率，不能让人信服。（二）区自然资源局作出的行政处罚决定适用法律错误。首先，区自然资源局在作出《行政处罚决定书》时，未对张女士违法占地建房的情形作出合理区分，没有考虑所占土地的承包人依法享有土地承包经营权的客观事实，就作出“贵令规定期限内将违法占用土地退还忙畔街道青华社区忙远山组”的处罚决定，擅自终止了原土地承包合同关系，是适用法律错误，应当依法予以撤销。其次，区自然资源局作出的行政处罚决定书称：张女士违反了《土地管理法》第2条、第43条、第44条的规定，责令张女士拆除房屋并将土地退还原属村组集体。律师认为，根据《宪法》、旧《土地管理法》、《物权法》以及国发【2004】28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》以及新修订的《土地管理法》等法律规定，农村集体建设用地使用权是完全可以流转的。此外律师指出，《土地管理法》第43条法条用词不严谨，与客观现实不符，在新修订的《土地管理法》中已经删除本条规定。结合本案实际案情，张女士建造房屋的地块客观上是建设用地，区自然资源局也没有有效证据证明其原为农用地，因此张女士不需要办理农用地转用审批手续。律师还指出，区自然资源局责令张女士将土地退还原属村组集体的决定，同样没有法律依据。由于村组集体并非原土地使用权人，故要求张女士退还给村组集体的决定并没有法律依据。（三）维权结果：“退还违法占地”的处罚决定被撤销。在律师指导下，张女士决定起诉区自然资源局。法院审理后认为，区自然资源局没有考虑张女士依法享有土地承包经营权的客观事实，即作出“责令30日内将违法占用土地退还”的处罚决定，终止了原存在的土地承包合同关系。处罚决定适用法律错误，依法判决撤销区自然资源局作出的《行政处罚决定书》。张女士权益得到合法维护。

律师提醒

法律体系在发展中不断完善，且房屋的建造大多存在一些历史遗留问题，这就导致许多曾经“合法的房屋”如今却成了“违法房屋”。这类问题的涌现，客观上反映了我国法律体系的日臻完善，但也造成出了许多执法难题。例如，在当下该如何处理这些历史遗留的“问题房屋”，是否要作出行政处罚？实践中，行政机关作出行政决定时，应当充分结合实际情况，具体问题具体分析，综合考虑建造房屋时的客观环境和法律环境，切忌一概而论。但有些历史遗留问题只有当事人才知道，行政机关无从知晓。这无形中增加了执法难度，也更容易激化双方矛盾。诚略律师提醒您，虽然许多房屋在当前的法治环境下的确缺少证件属于“违法”情形，但其造成的原因是多方面的，并不当然导致建筑违法。在面对行政机关的处罚时，行政相对人要放平心态，积极与行政机关沟通尽早化解矛盾。但如果双方无法通过协商达成一致意见，则行政相对人可以在充分了解案件后，适时的拿起法律武器维护自身合法权益。